根据新华网12月23日的报道，黑龙江省棚户区改造利用开发银行贷款合同近日签约。本次签订的贷款合同是国家开发银行与黑龙江省政府签署的棚户区改造开发性金融合作协议项下的子项目，涉及齐齐哈尔、佳木斯、双鸭山、七台河和伊春5个市，总金额109亿元，其中43亿元将于年底前到位。

“棚户区”是中国上个世纪城市化以及工矿开发时代的产物，按住房和城乡建设部给出的定义，是指建筑密度大、结构简陋、安全隐患多、使用功能不完善、基础设施不配套的住房较为集中的区域。棚户区一般分为城市及国有工矿、林区、垦区和中央下放地方煤矿棚户区五大类。

此次国开行助力黑龙江棚户区改造的项目基本集中在历史包袱沉重的煤矿城市。今年9月份，国家住房和城乡建设部部长陈政高还专程率领调研组到黑龙江省调研煤城棚户区改造工作。

发挥开发性金融作用，加快推进棚户区改造是国务院第43次常务会议作出的重大战略部署。而作为力推李克强总理提出的棚户区改造计划的主要政策性金融平台，早在今年4月初，国开行就宣布，下一步将加快棚改项目评审和贷款发放，力争4月底实现贷款发放1000亿元左右，以保障各地棚户区改造工程的资金需求。

为了加大对棚户区改造的支持力度，银监会在今年7月份还批准国家开发银行住宅金融事业部开业。根据银监会关于国开行住宅金融事业部开业的批复，该事业部的业务范围包括：办理纳入全国棚户区改造规划的棚户区改造及相关城市基础设施工程建设贷款业务；在经批准的额度内办理软贷款回收再贷业务，专项用于支持纳入全国棚户区改造规划的棚户区改造及相关城市基础设施工程建设项目。

棚户区改造计划是李克强出任国务院总理后力推的一项重点工程。去年，中国未来五年棚户区改造总目标就已制定。李克强对于“棚改”始终表现出坚定的决心。

今年两会期间，国务院总理李克强表示要更大规模地加快棚户区改造，他说：“决不能一边高楼林立，一边棚户连片。”今年8月，国务院发布《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（下称通知），提出加快棚户区改造的进度，落实好各项支持政策等内容。

《通知》提出，各地区要在摸清待改造棚户区底数的基础上，抓紧完成2013年至2017年棚户区改造规划编制，分解到年度、落实到项目。这意味着，棚户区改造这项大工程至少会贯穿下一个五年计划。

早在10年前，李克强担任中共辽宁省委书记期间，他就将棚户区改造列为辽宁省“一号民生工程”，投资超过180亿元。李克强担任国务院总理后，专门把辽宁省省长陈政高调到住建部任部长，当年，陈政高在辽宁协助李克强大力推进棚户区改造，富有经验。

国务院发展研究中心市场经济研究所研究员邵挺在12月24日接受界面新闻采访时称，李克强之所以如此重视棚户区改造，因为其有“一石三鸟”的作用，其一是棚户区改造作为一项惠民工程可以保障民生，其二是棚户区改造会在一定程度上提振经济，其三是它对城镇化也有长远影响。

自2013年至今，中国房地产市场持续低迷。邵挺认为，2015年及今后几年的房地产市场将进入深度调整阶段，投资同比增速将落到10%以下，加大棚户区改造力度会对房地产市场有托底的作用，使其不会出现断崖式的下降。

国家开发银行研究院常务副院长、金融研究发展中心主任郭濂在2014年8月接受《21世纪经济报道》记者采访时也表示，在房地产投资下行的背景下，二季度全国基建投资增速从20％升至24%，加大棚改的投资能够有力对冲房地产对经济下行的影响。

除了对经济的托底作用，邵挺认为棚户区改造作为中国“城镇化”道路健康平稳推进的“压舱石”，可以将其放在中国城镇化进程的宏观层面去看。在城镇化中长期规划出台之前，李克强总理提出再改造1000万户棚户居民的任务，这会加强相应的规划和管理，避免出现“拉美式的城镇化道路”。

或许正因如此，政府在财政上日益加大对棚户区的支持。根据公开数据，2010年-2013年，国家财政对棚户区改造的资金投入年均以50%以上的速度增长。2014年计划改造棚户区407万套，相当于2011年至2013年我国棚户区改造量的近一半，预计全年棚户区改造资金将达到5000亿元左右。

有了国家的政策支持，各地棚户区改造也是一路高歌猛进。2014年4月《第一财经日报》援引住建部的统计数据称，“十二五”前三年棚户区改造开工量占全部保障房开工量的43.5%，基本建成量占全部保障房基本建成量的42.3%。中国保障房的建设类型正在发生变化，棚户区改造已经成为保障房建设的主力类型。

对于地方政府而言，新建的廉租房、公租房等保障性住房原本是一项财政负担，但由于“棚改房”定义模糊，又有资金支持，地方政府便用“棚改房”的指标去消化一些其他类型的保障房。因此，邵挺说：“由于我们目前对于“棚改房”并没有严格的口径，‘棚改房’存在虚高的问题。”

同时，在另一些地方，棚户区改造和旧城改造揉和在一起。根据今年5月《南方周末》的报道，在哈尔滨等地，一些已经在棚改中从平房搬进楼房的居民，却要再次“被棚改”，盖成不过十来年的房子也要被当成棚户区拆掉。

邵挺认为，目前各地都在清理地方债，其棚户区改造势必会加大对国开行的依赖，以后棚户区改造的资金来源会越来越紧张。加之真正偏僻的棚户区改造难以获得商业可持续性，这就导致棚户区改造不会在原地进行，势必要选土地价值高的地方。

邵挺特别指出，目前我们面临着政策性住房金融机构的设计问题。他说：“国开行住宅金融事业部有其巨大的作用，但同时也有风险。这个风险主要指在房地产市场供需状况发生转折，多数城市尤其是三四线城市房屋供过于求的状况下，再进行大规模的实物建房，可能造成房屋过剩和变现价值下降，这对国开行政策性贷款的不良率是个考验。”