法治周末特约撰稿 李家成

近日，由于入境韩国的难民人数增加，引发难民政策改革的讨论，韩国国内对难民的舆情变得消极保守起来。尤其是500多名也门难民滞留韩国，引起争议，点燃韩国的排外情绪。部分韩国民众“反对接收难民、不应继续接受难民申请”。一时间，难民政策的何去何从，成为韩国社会的热门话题。

韩国的难民承认率偏低

韩国在1992年加入《关于难民地位的公约》。韩国难民法是2009年由当时的一位大国家党议员代表发起并于2012年2月制定的，从2013年7月1日开始生效实施。韩国由此成为亚洲地区第一个遵守国际社会的难民协定并独立实行综合难民法的国家。联合国难民事务高级专员办事处(UNHCR)韩国代表部对此表示欢迎，称“难民法的试行将成为划时代地提高韩国对国内难民及难民申请人支援水平的基础”。

难民法关键在于明文规定了不仅被认可为难民的人，难民申请人也可以在提交难民申请6个月后在韩国国内享受就业等待遇，同时也制定了为难民提供难民设施以解决住宿等生计问题的基本条款。不过，韩国的难民政策比较谨慎保守，对难民申请者实行书面审查和身份调查等严格的审查程序，获得难民认证许可和人道主义居留许可的难民申请者占比明显低于国际水平。

韩国国内的难民申请是从1994年4月开始，截至2018年5月底共有4.047万人提出过申请，其中2.0361万人接受过审查，但仅有839人被认定为难民，难民认证率仅为4.1%。与超过30%的世界平均难民承认率相比，韩国的难民承认率着实偏低。这与国际社会的难民数量呈几何级增长，入境韩国的难民申请人数也水涨船高、急剧增加严重不相称。

据联合国难民署称，迄今为止全世界难民超过十年前的两倍，多达6000万人，“地球村”现在面临着二战以后最恶劣的难民事态。难民问题与“伊斯兰国”(IS)恐怖袭击成为了世界最严重的挑战。

2011年叙利亚爆发内战，出现了1350万名难民。大批叙利亚民众为了躲避战祸纷纷出走国外，很大一部分逃到了欧洲，在欧洲引发了严重的难民问题。很多欧洲国家因超过收容能力的难民流入事态而大伤脑筋，表现出露骨的冷漠态度，甚至对难民横加指责。这也影响到了韩国对难民的态度。

其中有一小部分叙利亚难民辗转千里来到了韩国。2011年以来，韩国难民申请人的数量不断增长，超过了1000人。2015年，韩国的难民申请者首次突破5000名。预计2018年难民申请人数将突破1万人。而2005年至2011年间，韩国每年仅会收到300件至400件难民申请。可见，叙利亚战争的蝴蝶效应波及到了千里之外的韩国。这在韩国引发了难民争议。

难民问题的舆论纷争

韩国难民法试行条例规定“从没有受迫害可能的国家或者安全的国家而来的情况”下不予启动难民资格审查。负责难民与出入境政策的法务部表示“很难判断申请者是不是真的难民，机场至少需要把入境理由不明确的人筛选出来”。对此，仁川机场出入境事务所以“入境目的不明确”为由拒绝了一些人的难民申请。未通过难民申请的人不允许入境韩国。

韩国也不是犯罪分子和恐怖分子的“无风地带”。不少韩国国民对那些为躲避内战和强行征兵而来到韩国的避难者的动机存在合理质疑，而且担心在非法入境的难民中存在伊斯兰教极端主义者，可能发展成“孤狼”的恐怖分子，害怕他们制造恐怖袭击或犯罪案件。由于这种担心，不少韩国国民倾向于要求这些存在恐怖袭击危险的外国人强制离境。

此外，难民资格审查官和翻译人数少、审查耗时长，难民在等待审查期间的开销无力承担。审查官需要通过翻译与难民申请人一一进行面谈，仔细审查是否遭受到了政治、宗教或性迫害等，以区分出非法滞留目的的难民申请者和政治？宗教层面的难民。大多数难民很难拿出实际证据证明自己遭受过迫害。这导致难民申请通过率很低。

目前，韩国关于难民问题的舆论出现分化乃至纷争。济州岛远离韩国本土，是旅游度假胜地，对包括持中国护照在内的许多国家公民实行免签政策。但是，在527名也门难民到达之后，韩国把也门从免签国家名单中删除，同时还阻止这些难民离开济州岛。

今年6月13日，在韩国青瓦台的留言板上发布的“关于济州岛非法难民申请带来的废除或修改难民法、免签证国家和难民申请许可的请愿”，至7月25日有40多万人对此表示支持。济州知事元喜龙表示，“将向韩国总统文在寅进行提议‘在明确的标准下，展开快速、准确而严格的难民审查’”。

围绕居留在韩国的难民，韩国舆论反应不一。韩国盖洛普围绕527名居留在济州岛的也门难民问题在7月10日至12日面向全韩国1002名19岁以上成年男女进行舆论调查的结果显示，20%应答者希望将难民强制遣返出境，11%认为应该尽可能收容难民、62%应答者认为应当对难民进行最低限度的收容。

换言之，尽管大部分国民都认为应当根据法律和制度规定为难民提供收容措施，只是在程度上有所不同，但依然有20%的民众反对收容难民者。这部分韩国国民将现在社会关注的性别问题、经济问题投射到难民身上，因而催生了嫌恶和偏见情绪。

此前有说法传闻德国在接收难民后犯罪数量增加，但从韩国法务部7月24日发表的资料来看，并没有证据显示难民增加后德国犯罪数量有所增加。并且，韩国的近邻日本的难民政策也很保守。

由上可见，入境韩国难民数量的激增，国内外舆论对政府难民政策的扰动，打乱了韩国难民引进的原有节奏。韩国难民政策的主要矛盾在于日益增长的难民申请人数、国际社会压力与严格的难民审查制度、部分国民的抵制心理之间的矛盾。韩国由此站在了继续维持现有难民政策与放宽难民政策的分叉路口。

韩国有必要更加积极地接收难民

毋庸置疑的是，韩国对接受难民负有法律义务。难民属人道主义课题，韩国国民虽然很关注朝鲜人权问题，但却不关注叙利亚难民等国际人权议题。韩国人要提高人权意识，成为关注难民议题的世界市民。

考虑到韩国经济规模与难民接受人数的严重不匹配以及随着低生育率而产生的人口变动可能性，韩国有必要更加积极地接收难民，扩大难民收容规模，温暖地关怀和积极地支援重新定居的难民，以便让他们可以在韩国实现“韩国梦”，这也是将韩国打造成为跨文化时代的魅力国家之路。

因此，韩国政府应增加难民审查人手，从国家层面培养难民专家，并需要对设立“难民审查员”和研究机构展开系统讨论，增加相关社会经验、完善相关政治环境和行政条件。

与此同时，韩国民众不能先入为主地在心理上排斥难民，而应该是在保护难民申请者法律权利的同时，“按照法律和程序对难民申请者进行严格且合理的审查”。

此外，还应继续实施难民法上规定的《重新定居难民制度》，这一更积极的难民收容制度是将在海外难民营希望前往韩国的难民在联合国难民署(UNHCR)的推荐下接受审查后收容的制度。这些难民到达机场立即就获得居住资格(F-2)签证，并将会接受6个月至12个月的基础韩语和法律秩序教育课程。联合国难民署一直主导的《重新定居难民制度》正在全世界28个国家里执行。韩国成为继日本之后在亚洲第二个实施该制度的国家。

根据现行难民法和出入境管理法规定，只有正在接受难民审查的外国人可以得到国家的保护，并且只有当审查时间超过6个月才能就业，但是考虑到难民审查周期长的实际情况，出入境厅可以赋予他们“人道主义滞留者”的准难民身份，给予他们移动自由，同意让他们提早在韩就业，但不能邀请家人，也无法享受健康保险等优惠。

韩国国内法律没有针对入境申请遭到拒绝的外国人作出提供保护或强制遣返的规定，外国人恶意利用难民法延长滞留时间的问题也亟待解决，因此需要对法律进行修正，限制难民申请的次数。

最后，韩国对难民产生国积极实施经济援助和教育、保健、医疗合作，增加难民援助金，努力从根本上解决难民问题。

(作者系辽宁大学转型国家经济政治研究中心研究员)