近日，《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》、《地方政府隐性债务问责办法》已下发。各地区也陆续发布了化解政府债务的意见或者方案。如何拆弹地方政府隐性债务，关系到今后较长时期的经济发展。就这一问题，我们采访了长期关注地方政府债务以及政府项目融资有关问题的中央财经大学证券期货研究所研究员杨海平博士。

《清华金融评论》：隐性债务是一个新提法，但是问题是老问题。以国发〔2014〕43号文件为起点，中国对隐性债务进行了严厉的规制，从目前看，效果并不理想。在您看来，隐形债务治理的难点和复杂性体现在哪些方面？

杨海平：地方政府负债产生于财权和事权的不统一，是现有经济体制的产物。地方政府隐性债务和融资平台的问题中，隐藏着关于中国经济增长方式、财税体制、政府治理的密码，而地方政府隐性债务治理的难点和复杂性也隐藏在这些密码之中。

首先，地方政府隐性负债形成机制的复杂性。从政府在经济增长中的角色来看，由于对投资的依赖，由于财权和事权的不一致，地方政府产生了在限额外使用其他方式举借债务的冲动。举个例子，政府系统经常讲，要压实责任，一个重大的任务经过分解，往往会落到县区一级，甚至乡镇一级。中国大多数县区财政收入保运转、保支付已经非常困难，要承担一些政府的重要工程项目，在上级财政转移支付不配套的情况下，只能举债，这就是什么隐性负债中，县区一级债务占比较高的原因。

其次，地方政府隐性负债形式的复杂性。粗略列举，通过融资平台或当地企事业单位等违规举债、伪PPP、政府承担兜底责任的产业引导基金、违规的政府购买服务等都属于隐性负债。这些隐性债务并不直接体现在政府的资产负债表中。同时，由于金融机构和地方政府的合谋，这种形式还在创新。因而，很难摸清隐性债务底数，这一特点增加了治理难度。

第三，地方政府隐性负债因果链条的复杂性。地方政府隐性债务牵涉到中国的主权评级，关系到投资的增长，特别是，地方政府债务治理还与中国经济的增长与宏观经济的其他目标有关。因而，政府一只眼睛盯着政府债务的情况，一只眼睛盯着M2、投资等数据，投鼠忌器，进而形成了政策过山车，导致治理难以取得成效。

《清华金融评论》：您觉得过去几年政府隐性债务治理有哪些值得反思的地方？

杨海平：过去几年隐性债务治理应该说并不成功。总结起来，以下几个方面需要反思。

第一，化解政府债务不能搞运动战，不能搞简单粗暴，也不能搞一厢情愿。过去几年，地方政府隐性负债的治理失之于简单粗暴，政策到了地方，简单化为：化解债务就是停建缓建，稳增长就是举债上项目，缺乏对经济规律和市场的尊重，治理效果也差强人意。

第二，谁家的孩子谁抱走的原则，还需要深入思考。仅就财政偿付义务而言，这一原则是对的。但时至今日，地方政府隐性债务“拆弹”关系到中国经济运行全局，涉及到中央政府、地方政府（省级、地市、县级）、平台公司、金融机构等多个主体，需要协调配合。比如，县区一级政府，大多数难以靠自身的能力化解隐性债务。再比如，如果各自为战，很多省区的政府信用就难以维护，就会失去再融资能力。

第三，地方政府规范性文件亟待整合。近年来，政府债务领域发文过于密集，存在不少问题。一是部分发文不切实际，不同部门文件相互冲突以及朝令夕改的情形都不同程度地存在。二是规范性文件的有效期管理缺失，没有引入日落规则和日出规则。三是部分规范性文件与效力更高的部门条例相悖，文件没有严肃性。上述现象的存在为选择性执法提供了空间，导致审计追责和纪检监察问责也往往是选择性的。

第四，要维护政府的信用。化解政府隐性债务的前提条件是政府要认该认的账。对照上级文件进行整改，也要维护债权人合法权益，维护善意第三人的利益。政府如果不重视信用，不仅损害了党和政府在老百姓心中的威信，更主要的是会引发风险。在实践中，部分地区政府官员的不当言论也引发了金融机构的不配合行为。特别是PPP清库，各界都有强烈的反应。PPP政策的摇摆，是PPP难以吸引民间投资的重要原因之一。此外，政府对城投债和平台债务的暧昧态度，也可能引发风险。平台债务就是政府应该偿还的债务，这一点毫无疑问，如果不承认这一点，就是政府的不诚信行为，只能带来更大风险、更大的问题。

第五，要有系统的思维。锐精于近者，必略于远。地方政府隐性债务治理的施策，是多目标之间的平衡，应该放在推动经济高质量发展，推动现代经济体系培育，以及供给侧结构性改革的背景下进行审视，减少政策震荡和摇摆，尽可能避免部门本位主义。

《清华金融评论》：根据您的观察和思考，应该用怎样的思路，积极稳妥化解政府债务风险？

杨海平：有的学者从资产端进行推测，认为地方政府隐性债务约28亿。个人基于部分地区的典型调查，推测地方政府隐性债务规模大约在40万亿左右。对此，要从更长的周期、更高的视野思考化解之策。

首先，现实地、发展地、动态地看待地方政府债务隐性债务。隐性债务问题的确非常严重，但要现实地、发展地、动态地看。现实地看，治理政府债务不能脱离中国的发展阶段，中国仍然处于城镇化的中期、工业化的后期，在今后较长时期，仍然需要政府推动基础设施建设，在当前财力难以满足的情况下，通过发行长期债券实现代际成本分担，具有一定的合理性，借债搞建设、借新还旧，也有一定的合理性。但要切实控制债务成本导致的复利效应。发展地看，中国地方政府的高负债主要是用于投资，因此在大量负债形成的同时，也形成了大量的资产。这些资产有的经过整合盘活可以带来可观的现金流，有的虽然并不直接带来现金流，但提升了城市品质，为通过发展化解债务提供了基础。动态地看，控制债务绝对额是一个方面，但绝对不是最重要的方面。还要看比例，即与财政收入、地区经济生产总值的比例。还要看成本结构以及对应资产和项目的情况。更要看对应资产价值的趋势、财政收入的趋势、地区经济发展的趋势，因而还是要在盘活存量、激活经济增长活力上下功夫。

其次，重新思考基础建设投融资模式。基础设施投融资在世界范围内也是一个很重要的课题。中国和发达国家对基础设施投融资的需求不同，因此，不能照搬发达国家的财政和预算管理体制。就中国而言，使用者付费不是基础设施投资回收的主流方式，应当主要依靠土地涨价归公机制，主要包括，一是土地出让金。二是通过房产税从土地和房产价值升值中分得收益。三是规划调整和城市功能提升相关的核心地块的土地收益归公。据此，中国土地财政模式走到了尽头的论述也不能成立。对现阶段的中国而言，土地财政有其合理性，经营城市也有其合理性。在新的历史阶段，要为土地财政、经营城市赋予高质量增长的内涵，要有长期的规划，以产业推动为目标，以现代经济体系构建为目标。

第三，要推进债务重整。省、市、县政府都要对各类债务进行清理，分清哪些是近期可以偿还的，哪些是要进行重整的。对非付息债务，要尽快兑付。对于需要重整的债务，要在专业测算的基础上，重新安排期限结构、到期日结构、成本结构、增信方式结构、融资渠道结构。针对债务进行统筹管理，由省内分管财政的副省长进行统筹协调，防止债务违约，通过建立偿债基金、适度增信等方式主动维护政府信用。遇到政策调整，应该在执行制度的前提下，稳妥处置债务，维护债权人利益。

第四，要有经营思维和投行的思维。一是下大力气推动资产的整合与盘活。对于地区而言，一方面债务压顶，另一方面又有大量资产闲置，还有大量的资产可以更有效率的使用。一方面是平台转型没有人才，但另一方面，也存在一些人才的浪费。所以内部挖掘潜力这篇文章还有空间。按照《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》(发改投资〔2017〕1266号)，存量基础设施仍有盘活提升的空间。使用售后回租、ABS/ABN等方式也能实现存量资产的盘活。二是要有产业思维。一方面，要立足于本地区实际，打造新的产业增长点，培育税源。另一方面，向民间资本出让国有资产，大力推行混合所有制改革，将政府债务化解与激发社会投资相结合，与产业布局、产业培育相结合。三是要有投行思维。要有领会政府意图并具有投行思维的城投公司与金融机构共同操盘，整合、转化各类公共资源与市场资源。例如，随着地铁、轨道交通的发展，二、三线城市也具备了T+TOD综合开发的条件，可以在严格论证基础上推动实施。

第五，需要新的顶层设计。其一，面对当前宏观经济的困境，需要用经济低速增长的更大容忍度，换取改革空间。在稳增长方面，要量力而行。不是每一个城市都要搞智慧城市、海绵城市、地下管廊，保增长靠挖掘存量资产潜力，靠激活民间投资，靠消费拉动方面多一分，靠投资就会少一分，靠举债就会少一分。虽然很难，工作要努力做。其二，从中央层面要统筹兼顾，尽可能将化解债务带来的负面效应，压缩到最低点。比如，将化解政府债务与推进社会资本投资、民营经济统筹起来，就应该考虑推动地方融资平台与国有企业的混合所有制改革。再比如，化解政府债务和经济增长稳定的目标相结合，就要下大力气盘活存量资产。其三，中央层面要对债务管理的各项制度进行清理、整合，对债务化解方案和步骤进行新的顶层设计。与债务化解关系密切的政府融资平台转型问题，国家应出台统一的方案。

第六，在处置化解金融风险的关键阶段，配备懂金融的、有实操经验的干部非常重要。在前几轮政策波动过程中，有的地区总能在政策较宽松的时期，融入资金，有的地区则步步被动，只能被迫接受高成本资金。因此，地方政府要强化政策研究和市场研究，提升策略制定水平。由真正懂金融产品和金融业务的干部对化债进行操盘，才能够在债务化解过程中，实现经济的合理增长，推进中央改革意图的落实。

《清华金融评论》：在上述思路之下，化解存量隐形债务有哪些实际的措施或模式？

杨海平：总结起来，有助于化解地方政府隐性债务的模式有以下几类：

第一类，已经有成功案例的模式。一是将存量债务对应项目装入PPP项目。通过TOT、ROT 的模式将隐性债务对应的资产或项目改造成为PPP项目，相应的负债剥离到项目公司。用这种方式化解存量政府债务，需具备以下条件：债权形成的基础，即原有项目要能够带来一定的现金流，不产生现金流的项目，不适合用这种方式。债权企业要成为PPP项目的社会资本方，要具备项目运营的资质和专业经验。存量项目改造的PPP项目要确保能够按照92号文及相关规定入库。二是通过平台公司转型，优质资产注入，将隐性债务内部化为平台公司债务。对于部分融资平台拖欠工商企业的债务，可以探讨在资产注入的基础上，市场化债转股。

第二类，目前无成功案例，但可以探讨的化债模式。探讨将存量债务对应项目装入合规的政府购买服务、政府采购工程项目、ABO项目。87号文对政府购买服务进行了规范，但仍然规定党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。此外，87号文规定，政府建设工程项目确需使用财政资金，应当依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》规范实施。这一规定给予政府采购工程以合规性。根据上述文件精神，可以把存量债务对应的工程项目装入政府购买棚改相关服务、易地扶贫搬迁服务以及政府购买工程项目中。相应的债务由承接主体偿还。

同时，可以探讨将存量债务对应的项目装入ABO项目。一是债权企业将项目折价转让给授权经营企业，授权经营企业支付对价。政府与债权企业签署谅解备忘录。银行基于授权经营协议向授权经营企业发放贷款，政府经过考核，向授权经营企业支付授权经营服务费，授权经营企业逐步偿还贷款。二是以债权企业为授权经营企业，政府与其签署ABO协议与债务谅解备忘录，将隐性债务通过授权经营服务费的方式逐步偿还。

第三类，探索增加政府应收账款的流动性。目前，部分普通工商企业持有政府应收账款（不付息债务）。此类债务往往造成各经济主体之间的三角债，对总杠杆率的影响较大。同时，此类债务占用的是企业的营运资金，对实体经济的危害极大，应该允许金融机构、商业保理公司买断，或者借鉴个别地区经验，允许地方政府签发财政结算券。资产证券化底层资产的负面清单应针对存量隐性债务化解设置例外条款，即：“以地方政府为直接或间接债务人的基础资产”条款中，除了将PPP项下应当支付或承担的财政补贴列为例外事项，还应该增加经审计确认的2018年8之前的政府隐性债务。增加政府存量应收账款的流动性对实体经济具有很好的纾困作用，也是稳增长的一种思路。

第四类，需要一定的行政化和货币化处置方式。由于地方政府隐性负债情况复杂，牵涉面广，在使用各种方式化解的基础上，仍然需要一定的行政化和货币化处置方式。可以探讨的思路是，在行政化控制隐性负债增量的基础上，成立政策性的资产管理公司或保理公司，由央行以类似PSL的方式注资，收购部分地方政府隐性债务。

《清华金融评论》：通过融资平台的转型将部分政府债务内部化为企业债务，是化解政府债务的一种方法。我们也注意到，目前部分省份印发了融资平台转型的实施意见。对此，您如何评论？

杨海平：第一，全部融资平台彻底市场化转型尚需时日。一是稳增长扩大基建投资，还需要平台发力。二是城镇化的推进、基建投资融资还需要融资平台操盘。三是融资平台承担的存量债务短期内难以化解。此外，平台的人员是为融资配置的，与实体化经营的转型目标不一致。平台的资产不实且与实体化经营的需求不一致。将政府债务、融资职能、公益性资产完全剥离，需要很多先决条件，不是一朝一夕能完成的，拔苗助长只会带来新的问题。

第二，在整合的基础上，稳妥推进升级、转型。目前，很多融资平台的转型是假转型，与政府脱钩也是假脱钩。这也从侧面证明转型之难。与其搞一些文字游戏，不如实实在在做一些整合提升工作。现阶段，省市一级政府可根据自身发展战略，保留1-2家综合性平台(最好能有发债和银行融资的条件)，保留若干家专业化平台。区县一级应该根据自身条件，保留1-2家平台。按“公共资源+市场机制”的要求配强管理团队，依托政府信用筹集资金（但要做到形式合规），积极提升对公共资源（政府信用、规划资源、土地资源、国有资产、财政资源）的营运能力。把平台打造成为人才的汇聚之地、合作对接枢纽，高效承接地方政府确定的重大建设项目。保留下来的融资平台应该向国有资本运营主体的方向、向更加专业化的方向迈进，要真正具有资源整合能力、核心操盘能力，在盘活存量资产、片区开发、TOD开发等方面发挥不可替代的作用。除股权关系之外，逐步与政府脱钩。事实证明，实现地方党委政府意图能力强的平台，转型能力也强。

其余平台公司，根据历史发展轨迹和运营管理能力，确定发展方向。一是对于空壳公司，探讨将债务剥离给综合性平台之后，进行注销。二是并入上述平台公司。三是推进实体化转型。通过资产注入，向城市服务运营主体、商业地产开发等领域的实体公司转型。有条件的，可以承接一部分政府隐性债务。

第三，平台的监管政策必须整合和重置。整合就是要把所有的政策进行梳理，将明显不符合现实的内容、自相矛盾的内容进行修改，并提高文件的层级。特别是，银监会的名单制管理，建议根据债务化解的统一部署，按照实质重于形式的原则，进行动态化管理。

《清华金融评论》：如何理解政府隐性债务化解与地方政府债券扩容的关系？

杨海平：在当前防控风险和稳增长冲突比较剧烈的情形下，地方政府债券扩容是一个比较好的选择，《地方政府债券公开承销发行业务规程》的出台、地方政府债券发行机制和交易机制的优化、地方债质押范围的扩大以及抵质押率的上调、风险权重的下调等措施，提升地方政府债券的吸引力，的确是高招。一般债券的扩容，我理解，可以将一部分额度用于置换隐性债务，作为债务重整的一个重要措施。专项债券和城投债的扩容，主要是稳增长的用途。

为了使得政策更有实效，并合理掌握节奏，个人有三个建议。一是专项债的管理应该更加贴近现实，提升专项债的市场化程度和吸引力，尽可能发挥其项目融资主渠道的作用。二是考虑市场的接受程度，通过创新品种，争取市场的认可，比如扶贫专项债券、绿色政府债券等。三是建议通过项目和担保增信方式审查，适当控制城投债的规模。

《清华金融评论》：在地方政府债务化解过程中，金融机构能够发挥怎样的作用？

杨海平：目前在隐性债务化解方面，金融机构作用包括：地方政府债券的承销和认购，帮助地方政府创新券种。在地方政府债务重整过程中，担任财务顾问。用投行手段帮助地方政府盘活存量资产。对于通过PPP项目、融资平台转型化解债务的，可以给与PPP项目公司、转型后的融资平台公司市场化的融资支持。对于合规的政府购买工程项目、ABO项目化债的，也可以探讨在合规的前提下予以支持。

升级金融机构对平台的金融服务。关注平台转型的进程，探讨对转型中和转型后融资平台的支持方式。短期内，根据国务院常务会精神，应保证融资平台合理的融资需求。未来金融机构服务于平台，应重点使用项目融资、结构性融资的方式，重点关注项目，关注项目参与方的风险控制和风险分担能力。

对于非金融企业持有的政府债权，部分地方政府态度不明朗，不愿意确认，也不愿意给出明确的还款计划，因而金融机构很难介入。如果确认和还款计划可以落实，这样的应收账款就可以进行估值和盘活。如果相关的政策限制（比如ABS基础资产负面清单对政府财政资金作为还款来源的限制）有所改变，则金融机构的空间就会更大。

此外，商业银行还可以将化债与处置不良资产结合起来。如果银行的不良贷款客户存在下列情形之一，就可以将银行化债与银行不良贷款处置结合起来。1.银行不良贷款客户持有政府部门以及各类地方国有企业、各类平台的债权。2.银行不良贷款客户与持有政府以及各类地方国有企业、各类平台债权的企业有债权债务关系，且银行不良贷款客户是债权方。3.由银行出面进行撮合，能够在银行不良贷款客户与持有政府以及各类地方国有企业、各类平台债权的企业之间建立起并购关系，且银行不良贷款客户为被并购方，或者债权债务关系（以商品买卖和提供服务方式），且银行不良贷款客户成为债权方。4.由银行出面撮合，能够把有关抵债资产装入PPP项目公司、承接主体或者授权经营项目。