文/郑春荣 上海财经大学公共政策与治理研究院副院长、教授

近日，西安高新控股有限公司更换公司董事风波引起社会公众的关注。年轻职工能否胜任董事工作，受到社会各界的质疑。引起笔者注意的是，这家国有企业是一家典型的地方政府融资平台公司，其职能定位有别于一般的国企。笔者认为，和闹得沸沸扬扬的90后董事风波相比，目前更要紧的是，在新《预算法》的框架下，这类地方融资平台公司需要进一步加快转型发展，同时杜绝政府隐性债务的滋生。

开发区投资公司的六大特征

2018年11月5日，西安高新区管委会通过其官方微信发布声明，西安高新控股有限公司属于高新区政策性公司。2018年一季度银监会的融资平台名单显示，西安高新控股公司已于2012年1月整改成功，被调出“黑名单”，但其股东西安高新技术产业开发区管理委员会仍在榜单上。与此同时，该公司报表显示，2017年公司获得政府债务置换18.74亿元，因此，公司的融资平台属性较为明显。从运营模式上看，西安高新控股公司与我国上千家

开发区的公司无异。这类融资平台有几个基本特征：

一是主要为股东（即当地政府）服务，交易的主要对象是当地政府，关联交易比重极高。例如，截至2017年底，西安高新控股的应收账款前3名单位分别是西安高新技术产业开发区管理委员会（也就是该公司的实际控股人）、西安市财政局、西安高新土地储备中心，其中来自西安高新区管委会的应收账款余额超过45亿元，占应收账款总额的比例高达96.48%。此外，在“其他应收款”科目上，来自西安高新区科技服务中心（为该公司股东之一）、西安高新区管委会2017年欠款额分别为90亿元和18亿元。

二是主要从事基础设施投资和公用事业。如该公司的评级报告所述，西安高新控股是西安高新区唯一的基础设施建设主体和主要公用事业运营主体，在高新区内独家从事基础设施建设投融资和管理业务，同时拥有供水、供电、污水处理等主要公用事业的经营权。

三是公司管理层主要是政府干部兼任，没有真正的企业管理经验。此次更换董事之前，公司董事长、总经理由高新区财政局局长阎玲兼任。新更换的董事则来自均为高新区会计核算中心的工作人员。

四、公司利润主要来自财政补贴。报表显示，近三年，西安高新区管委会对该公司的财政补贴分别为6.09亿元、7.05亿元和8.88亿元。除2017年以外，2015年、2016年以及2018年第一季度，公司营业利润皆为负，是依靠大量的财政补贴才得以扭亏。

五、公司的法人治理结构虚设。从表面上看，此类公司的股东大会、董事会和监事会齐备，但实际上这类公司仅仅是开发区管委会的“财务部”而已。从表面上看，公司拥有千亿资产，但实际上这些资产只具有“合并财务报表”的意义，公司可能对子公司并不具有人财物的管理权限，这些子公司直接是由开发区管委会管理的。

六、公司的资产膨胀惊人。融资平台公司的盈利能力较弱，但资产（或所有者权益）增长速度惊人，究其原因在于地方政府为保持其源源不断的融资能力，在资产负债率无法提高时，只能拼凑资产，塞进融资平台，撑起其资产规模，以利于融资。西安高新控股这家公司也具有类似特点，所有者权益从2009年的34.82亿元攀升至2017年的402.04亿元；总负债由2009年的31.05亿元攀升至2017年的767.93亿元。

开发区公司债务监管政策展望

回顾过去20多年，上千家开发区投资公司采取过类似的融资方式和管理模式，取得了一定成绩，为中国经济做出了不可磨灭的贡献。但在新《预算法》的法律框架下，这种融资方式和管理模式已没有发展空间，迫切需要转型发展。

2017年5月，财政部《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)提出，“进一步规范融资平台公司融资行为管理，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资”。

目前来看，我国1万多家融资平台公司转型较慢，特别是有一些融资平台公司历经多次整顿，“抗药性”很强，在某些中介机构的“调教”下，不断调整策略，在形式上合法，在实质上仍然换汤不换药，依然是地方政府的“钱袋子”。针对转型中的几个突出问题，笔者认为可以通过以下几个方面推进融资平台转型发展：

（一）对关联交易严加监控

开发区建设需要大量的长期资金投入基础设施项目中去，但如果开发区通过自己的企业进行举债，更容易将政府债务藏匿到企业债务中去。因此，在基础设施投融资中，应尽量减少关联交易，并将债务显性化，建立政府债务的硬性约束机制。

（二）推进国有企业分类管理

对于从事公益性、盈利性的国有企业宜分类管理，分类考核，不宜放在同一家控股公司中进行运作。当前许多融资平台把公益性项目与盈利性项目混杂，可能通过业务垄断、调高公用事业产品价格等为隐性负债“买单”，也可能导致民营企业无法进入公用事业投资领域。

（三）健全企业的法人治理结构

西安高新区是西安市仅有的两个国家级开发区之一，经济实力很强，西安高新控股公司的资质较好，能够成功发行中期票据、企业债券，但其法人治理结构却差强人意。我们可以想象全国上万家融资平台中，多数融资平台规模较西安高新控股公司小，法人治理结构和管理能力可能更加低下，存在较大的管理失控风险。

融资平台法人治理结构的健全，需要通过关停并转的方式，大规模减少融资平台数量，提高融资平台的层级，尽量减少各委办局和开发区直接设立融资平台的现象，使地方政府能够直接了解和掌控这些企业的融资规模和资金去向；同时通过市场化招聘、形成专业化的管理团队，使融资平台的运作更加规范有序。

（四）不断完善社会监督机制

我们应该感谢债券市场的发展，由于该公司发行了企业债券和中期票据，有强制的信息披露义务，得以让这次董事任命曝光，引起社会关注。建议金融监管部门不断完善、细化融资平台公司的债券信息披露责任，充分发挥社会监督的功能。

（五）全方位监控或有负债

对政府下属单位、融资平台公司、国有企业等具有自我偿债能力、依靠自身经营收入偿还的债务，在举债单位作为会计主体进行核算的基础上，每半年进行分类与汇总核查。虽然这些经营单位的债务不一定是政府债务，但全面的债务统计有利于充分掌握公共部门债务情况，有利于及时掌握一些违规举债的苗头，健全了对或有债务的管理。

实际上，2018年7月陕西省财政厅关于印发《关于推进我省融资平台公司转型发展的意见》的通知，已经提出了许多好的措施，对于西安高新控股公司的转型发展有很好的指导作用，在此就不赘述了。