（作者严荣，系上海市房产经济学会副会长、研究员。文章仅代表个人观点。）

随着乡村振兴战略的扎实推进，各种市场主体对农村土地越来越感兴趣。历时四年的农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革三项试点即将收官，它将会带来哪些影响？未来农村的土地可以自由流转吗？或者城里人能去农村购买土地或房屋吗？如何按照乡村振兴战略推进农村土地流转？

权属不清是农民利益受损的关键

土地是农村经济社会持续发展的基础，是解决三农问题的关键所在。在很长一段时间里，农村土地的三权（农村承包地的经营权、农村宅基地的使用权、农民在宅基地之上自建住房的房产权）是缺乏的。这种缺乏并不是城乡分野的结果，而是计划经济体制的重要支撑。

在市场化改革之前，农地权属不清引起的关注较少。因为当时即便有征地，也是为了国有企业建设以及其他公共服务设施建设。另外，在计划经济体制下，由于征地以后可以获得进入国有工厂上班的名额，由此就能吃上“商品粮”，解决了自己以及后辈的生活保障问题，所以对被征地农民而言吸引力很大。在这种情况下，是否确权并不重要。

但随着市场化改革和城市化进程不断加快，城市急剧扩张，越来越多的征地是出于商业开发，而非国有企业发展以及其他公共服务设施建设。这种情况下，是否确权就非常关键了。但是，由于农村土地的“三权”是缺乏的，缺乏确权，就难以定价，更难判断哪种价格是合理的，于是就引发了许多矛盾、冲突和抗争。

在缺乏确权的情况下征地，无论用什么样的程序，用什么样的数额，都很难清晰地界定公共利益与商业利益之间的界限。即便是出于公共利益，但公平补偿的标准何在？所以，由于缺乏确权，无从定价，也就无从保护农民的合法权益。产权不清晰，是过去一段时间里“三农问题”产生并不断加剧的重要原因。

使用权有偿有限期流转是促进社会稳定的重要方式

确权是维护农民利益的前提，但如果不能合法有序流转，确权只是“空转”。在中国农村土地制度改革过程中，有一种观点非常流行，即千万不能让农村土地自由流转，否则农民会为了眼前的利益，出卖土地权利，然后在城市流离失所，成为社会不稳定因素。这种观点并不新鲜。在城镇住房制度改革之初，也出现过类似观点：千万不能让居民拥有自住房屋的产权，否则会为了一些短期利益，出售自己的住房，然后在城镇流离失所，成为社会稳定的隐患。但在城镇住房制度改革以来，我们发现这种现象并没有出现，反而是大多数城镇居民的居住条件得到了非常明显的改善。所以，关键不是能不能流转，而在于如何流转。

相比国有土地，农村“三块地”（农用地、集体经营性建设用地和宅基地）的情况更为复杂，在此以农村宅基地为例，说明农地流转的制度设计问题。国有土地有偿有限期使用是推动中国城市化快速发展的重要制度设计，已经形成了非常成熟的运行机制，可以作为设计农村宅基地流转制度的参照。而且，通过仿照国有土地有偿有限期流转的制度设计，可以在各类住房建设用地之间减少很多制度和政策缝隙。

农村宅基地有偿有限期流转的基本思路可以是：先对相应土地以及地上建筑物进行确权，颁发相应权属证书，按照所有权、资格权、使用权分置的原则，允许符合条件的对象有偿有限期购买并使用农村宅基地，并要求在期限内按照规定用途使用。

这种流转，由于落实了农村集体的所有权，保障了农民的宅基地资格权和房屋财产权，既可以有效维护集体组织和农民的合法权益，避免被随意征地而成为失地农民，又可以参与市场流转，获得应有的收益。

推进农村土地制度改革的三点建议

与乡村振兴战略的要求相比，当前的农村土地制度改革还需加大推进力度。总体上，要贯彻落实党的十九大精神，按照《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》的要求，完善农村土地利用管理政策体系，盘活存量，用好流量，辅以增量，激活农村土地资源资产，保障乡村振兴用地需求。具体而言，有三方面建议，概括起来就是“三二一”。

首先，所谓“三”是指通过确权落实农民的三权三证。确认权属后，农民应获得三证：农民承包土地经营权证、农民宅基地使用权证、农民在宅基地之上自建住房的房产证。三权三证是农民的“护身符”，是流转的前提。只有农民的合法权益不被任何组织或个人随意侵犯，流转才是合乎正义的。

其次，所谓“二”是指征地制度的“两分”。不解决具体用地项目公共利益认定机制问题，确权有时也缺乏保障。在现有的改革试点中，有些地方探索了缩小公共利益用地范围的方式，比如建立土地征收目录，对一些不属于公共利益范围的建设用地就不再实行土地征收。但总体看，还有很多工作需要完善。个人建议：对于划拨用地取得土地使用权的，都可以按照公共利益认定；对于其他有偿方式取得土地使用权的，都需要通过购买，不能纳入公共利益用地范围。因为在土地使用的实践中，划拨用地的，大部分都是跟公共利益紧密结合的，比如党政机关用地、军事用地、非营利性公共服务设施用地等。在住房领域，目前只有廉租房、公租房以及其他符合条件的保障房才能通过划拨取得土地使用权。这种区分方法，可以让征地范围与公共利益认定形成一种相对容易识别、也相对容易被接受的条件。

再次，所谓“一”是指要重点强调土地用途管制。缺乏有效管制，很容易陷入“一放就乱、一收就死”的困境之中。很多人担心，如果农村土地能够自由流转，或者说允许城里人（包括各种市场主体）购买农村土地，可能出现很多乱象，比如利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆，比如利用农村基本农田搞房地产开发等。这些担心是对的。事实上，如果缺乏严格管制，还会有很多目前想象不到的情形出现。这不仅违背了农村土地有序流转的初衷，而且不利于乡村振兴，对经济社会发展都会带来许多负面影响。

所以，在允许农村土地流转的同时，要严格实行土地用途管制。以日本为例，城里人可以购买农村土地，但是购买以后，必须遵循土地用途管理规定，农业用地只能用于农业，住房用地只能用于住房，商业用地只能用于商业。因而，在农村土地制度改革的推进过程中，还要不断完善土地用途管制，增强管理的精准度，提升管理能级。