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张军/王永钦:中国发展模式的经验与挑战,从“做对激励”到“做对价格”

在市场不完全和远离世界技术前沿的基于投资的发展阶段,最重要的不是“做对价格”,而是“做对激励”,一定程度的“做错价格”反而有助于经济追赶。中国独特的发展战略、治理结构和全球化促成了中国迄今为止的经济奇迹。但在经济逐渐转向新的发展阶段时,中国需要的则是“做对价格”,以及新的发展战略和治理结构——这个大转型是中国未来面临的最大挑战。

图片来源:视觉中国

(作者张军,系复旦大学经济学院院长、复旦大学中国经济研究中心主任;王永钦,系复旦大学经济学院教授、复旦大学绿庭新兴金融业态研究中心主任。文章为《大转型:中国经济改革的过去、现在与未来》(格致出版社2019年1月出版)序言。作者授权界面首发。) 

诺贝尔经济学奖得主罗伯特·卢卡斯曾说,一旦你开始思考经济增长问题,你就很难去想其他问题了。的确,经济增长这个问题吸引了很多经济学家的关注,而经济学研究的一个重要使命就是破译经济发展的密码。身为中国经济学家的我们,一旦开始思考中国的转型和发展,也很难去想别的问题了。

从1978年十一届三中全会至今,中国的改革开放刚好走过了四十个春秋。在过去四十年中,中国发生了翻天覆地的历史巨变,从世界最落后和封闭的国家之一,跃升为一个GDP居世界第二、高度开放的经济体。纵观二战以来的世界经济发展史,真正成功实现经济赶超并进入发达经济体行列的,实际上只有日本和亚洲“四小龙”(韩国、中国台湾、中国香港和新加坡),大部分发展中国家和地区并没有步入可持续发展的轨道,经济上反而陷入了某种“发展陷阱”:要么是“贫困陷阱”(如非洲国家),要么是“中等收入陷阱”(如拉丁美洲国家)。因此,中国的经济改革和东亚的发展模式,可以为人类的发展提供丰富的经验和理论素材。

张五常曾经说过,对于中国的发展,最应该问的问题也许是,“中国做对了什么”。由中国的经济学家来系统总结中国的经济改革经验和思考面临的挑战,是理所当然的。《大转型:中国经济改革的过去、现在与未来》一书旨在回答“中国做对了什么”这个问题,并在此基础上回答“中国还需要做什么”。

自20世纪90年代初苏联解体后,从计划经济到市场经济的转型问题,就和经济发展问题密不可分。经济学家和国际机构为此提出了各种方案。其中一种代表性的方案是由总部设在华盛顿的世界银行和国际货币基金组织(IMF)等提出来的,被称为“华盛顿共识”。“华盛顿共识”有四个支柱,一是“私有化”,即界定私有产权;二是“市场化”,即让市场发挥作用,将“价格做对”(Getting Prices Right);三是“稳定化”,即控制财政赤字和避免通货膨胀;四是“自由化”,即减少对国际贸易和资本流动的干预。这四个支柱看上去都非常合理。但今天尘埃基本落定,推行“华盛顿共识”的苏东(苏联和东欧)国家经历了经济衰退,其中有些国家至今仍未恢复元气。而选择了另一条道路的中国,却取得了人类发展史上令人瞩目的奇迹。作为二十世纪最重要的历史事件之一,中国过去四十年在经历漫长经济停滞后重新崛起,其背后的转型和发展路径值得探讨。

四十年前,一个无比艰难的历史使命摆在中国人民和领导人面前:彼岸何在?如何到达彼岸?对这两个问题的探索长期贯穿中国经济改革的历程。

计划经济是二战后人类历史上一个前所未有的社会实验,但在中国和苏东都遭遇了挫折或失败;而从计划经济到市场经济的转型更是一个前所未有的大转型。在1992年邓小平“南方谈话”之后的中共十四大上,中国正式确立了社会主义市场经济的改革目标,但在此之前,远在苏东剧变之前,中国向市场经济的转型就已经开始了。

理论上,现代经济学清楚地告诉了我们什么是“此岸”和“彼岸”:在计划经济中,没有市场和价格机制,经济的组织按照中央计划来协调;而在理想的市场经济下,所有的市场(包括各种产品的市场、要素市场和金融市场)都是完备的,只需价格机制便可以起到优化资源配置的作用,政府只需要提供必要的公共品。

但没有一个现成的理论告诉中国的领导人,如何从“此岸”到达“彼岸”。

在我们看来,发展中经济体与发达经济体相比,有两个本质的区别。首先,与市场完备的发达经济体相比,发展中经济体的市场(尤其是金融市场)往往是缺失的,或者即使不是缺失的,也是高度不完美的。第二,从技术水平来说,转型经济体和发展中经济体的技术水平往往远离世界技术前沿。市场缺失意味着存在帕累托改进和政府干预的可能性;远离世界技术前沿意味着它们可以学习或者模仿现成的技术,而不需要通过自己的创新和研发活动来创造新的技术,于是更重要的任务是如何更好地组织资源、按照比较优势进行发展。这与早期的经济史学家格申克龙提出的“发展中经济体的结构和相应的经济组织方式应该不同于发达经济体”的思想也遥相呼应。

在这两个基本条件下,与苏东的休克疗法不同,中国的经济转型和经济发展独辟蹊径,采取了截然不同的战略、策略和治理结构。

第一,在整体的改革战略上,中国采取了渐进式方案。这种实验式改革方法是务实和有效的。如前所述,从计划经济到市场经济的转型无论在理论和实践上都没有现成的规律可循,所以中国这种试错式的改革也符合科学发现的规律。从这个意义上说,中国改革开放的四十年,也是中国的政治家、企业家、学者和民众发现转型路径、发现市场、发现新世界和新生活的一个过程。

中国的经济改革最早是从农村部门的联产承包责任制开始的,这极大地促进了农业的发展,与此同时,还为1984年起城市部门的改革打下了深厚的基础,因为农业发展为城市部门的改革提供了生活必需品、投入品、劳动力和市场;当然,农村的改革也可能是政治上最容易推进的。

价格双轨制作为一种价格改革的思想与方法,是在1984年的“莫干山会议”上被提出来的。不过,中国在1980年代初其实就在工业生产部门经历了计划与市场两种体制并存的局面,所以双轨的体制其实贯穿了整个1980年代,并几乎延续到了1990年代上半期。这种帕累托式改革的双轨制,总体上保证了经济的稳定增长。1992年,中共十四大召开,1990年代中期后,市场化改革得到了全面的推进,尤其在财税、金融这两个领域取得了巨大的进展。

第二,在具体的发展策略上,中国采取了扭曲要素价格和产品价格(“将价格做错”)的政策。市场不完全,尤其金融市场不完全意味着,仅仅依赖市场不能够实现经济中有效的资本和投资水平。而政府压低工资和其他要素的价格,也是一种资本积累的方式。中国城乡二元结构压低了均衡的工资水平,城市政府压低了工业地价等,促进了企业的资本积累。最近的经济学研究表明,在经济转型和追赶的发展阶段,这样的策略是给定约束条件(尤其是金融不完全这个约束)下最优的发展策略。值得指出的是,中国独特的政治治理结构特别有助于实施这种发展策略。

第三,中国转型迄今为止的成功与中国独特的政治治理结构密不可分。与俄罗斯等转型经济体相比,中国的分权是在大的政治架构不变、中央和地方政府不断地调整相互关系的过程中实现的。从 1970 年代的放权让利到 1980 年代的财政包干体制,再到 1990 年代的分税制改革,如何合理划分中央和地方的利益、调动地方政府的积极性,不仅始终是中国财政体制改革的要点,也是整个经济和政治体制改革的突破口。

学术界普遍认为,中国经济转型的成功与中国独特的政治集权和经济分权相结合的治理结构分不开。从这种分权式改革中得到的更一般的经验是:对经济转型而言,最重要的可能不是“做对价格”,因为在市场不完备的时候,根本不可能存在正确的价格;这个发展阶段,更重要的是“做对激励”(Getting Incentives Right),因为激励机制是经济发展中更为深刻的主题,价格机制只不过是激励机制的一种方式而已。

经济结构(如分权程度和整个经济体的组织结构)的差异造成了中国和俄罗斯经济改革绩效的巨大差异。分权式(尤其是1994年分税制改革)的改革,不仅硬化了中央政府对国有企业的预算约束,而且还促进了地区之间的竞争。中国的M型经济结构(资源按照“块块”来配置)使得经济可以在局部进行制度实验,地区之间的基于GDP单维度的标尺竞争,为中央政府提供了反映地方政府绩效的有效信息,并且使得经济体更容易抵抗宏观冲击;相反,俄罗斯的U型经济结构(资源按照“条条”来配置),则不具备这样的经济结构收益。这种中国式财政联邦主义解决了政治体系内部经济发展的激励问题,根据经济学中著名的蒂布特(Tibout)模型,相当于创造了地方政府之间的公共品的竞争性“市场”,解决了公共品提供不足问题。的确,过去四十年中,地方政府在发展基础设施、市场化、民营化和城市化方面功不可没。尤其值得一提的是,1994年之后,地方政府推进了大规模的国企民营化,中国经济才开始真正起飞,目前民营经济已成了中国经济的主力军。也许,正是基于这方面的表现,张五常称这是中国最好(妙)的制度。

第四,中国转型迄今为止的成功与中国独特的社会治理结构密不可分。政治集权、经济分权这种治理结构下地方政府之间基于GDP的单任务锦标赛(Single-task Tournament)解决了中国公共品的市场失灵问题;在私人合约和治理方面,基于重复博弈的自我实施的关系型合约,则缓解了市场缺失和中国正规法律体系不完善的问题。这种关系型合约主要表现为以下两个层次。第一个层次的关系型合约是政治家和企业家之间的关系型合约,在市场不完全的赶超型经济体(如德国和东亚模式下的经济体)中,政治家和企业家之间都存在这种关系型合约(在东亚模式中表现为“产业政策”)。这种关系型合约,作为一种“次优”(约束下的最优)的制度安排,可以弥补市场的不完全,促进经济发展。从早期的乡镇企业到后来的各种政企纽带,其实都是这种关系型合约的表现。

第二个层次的关系型合约,发生在不同的微观主体之间(如企业与企业之间)。近年出现的一些新文献研究了中国发展过程中的非正式制度基础。这些研究发现,企业之间的网络关系对于缓解信贷约束、分担风险、分享信息,都发挥了重要的作用。它作为一种次优的制度,促进了民营经济的成长。这些基于关系型合约的治理,由于不需要建章立制的固定成本,特别适合市场范围较小、相关市场缺失的情况。而中国根深蒂固的社会网络关系为这种非正式制度提供了天然的土壤。

有意思的是,回过头来看,中国改革的策略和治理结构暗合着经济中的次优理论。次优理论是指,如果经济中存在很多扭曲,那么消除其中的一个扭曲或者几个扭曲(只要还没有消除所有的扭曲),情况可能会变得更差而不是更好。举个形象的例子,某家的房子着火了,同时水龙头也关不上一直在流水。这时候如果试图将水龙头修好关上,反而使情况变得更糟。对一个经济体来说,特别是对一个发展中经济体来说,亦是如此。经济中存在很多扭曲,很多市场都是不完美的。这种情况下,出人意料的是,人为增加一个扭曲,反而可能会促进资源配置和经济发展。上面提到,当金融市场不完全的时候,再扭曲劳动力市场就是一个例子。中国的发展过程中可以举出很多这样的例子。对于中国的问题,如果仅仅从“局部均衡”的角度来看,可以说是“只见树木,不见森林”。不管有意识地还是下意识地,中国的领导人似乎深谙一般均衡下的“次优理论”的逻辑。

第五,中国的经济奇迹与基于投资的发展阶段以及积极融入经济全球化也密不可分。我们前边提到的转型经济和发展中经济的两个结构性特征是:市场不完全,以及技术水平远离世界前沿。中国基于政治集权和经济分权的政治治理,加上基于关系型合约的私人治理,在一定程度上弥补了缺失的市场;而远离世界技术前沿则意味着中国可以学习或者模仿现有的技术,而不需要通过自己的创新和研发活动来创造新的技术,这进而意味着在这个基于投资(Investment-based)的发展阶段,最重要的是动员资源来发展经济,而非自己去从事研发。也就是说,在这种基于投资的增长阶段,关键问题是如何有效地动员和组织经济体系内的资源。在这个阶段,由于市场的缺失和不完美,完全由市场来配置资源无法达成帕累托有效的配置,适当的政府干预可以改进资源配置,从而促进经济发展。

而中国独特的政治治理和私人治理尤其适合这种基于投资的发展阶段,2001年加入世贸组织(WTO)和融入全球化,相当于为这种发展模式插上了翅膀,使中国可以在全球的分工体系中实现自己的劳动密集型产业的比较优势。中国在加入世贸组织十多年后一跃成为世界第二大经济体和“世界工厂”,深刻改变了世界的经济格局。

根据我们对东亚模式的研究,政府干预的作用依赖于经济发展的阶段。成功的政府干预需要满足几个必要条件(未必是充分条件):一是,政府的目标函数应该是最大化社会福利的,即政府有一定的自主性,而不是服务于少数利益集团;二是,政府应该有足够的能力和政策工具来实施必要的干预;三是,政府政策干预的形式和幅度应该取决于经济体具体的发展阶段(比如市场的完备程度,比如与世界技术前沿的距离)。因此,政府决策需要根据不同的发展阶段而有所调整,尤其是在市场发育足够充分后,经济发展战略和政治治理也要进行适时的转型。在一个阶段被证明是成功的体制和政策,在下一个阶段可能就是经济发展的桎梏和障碍。

在过去四十年中,中国独特的发展模式和治理结构促进了中国经济的发展;但这种发展模式正面临着日益严峻的挑战,政府应该适时加以调整,因为中国经济的发展阶段和全球经济的格局已经发生了很大的变化。

首先,经过过去四十年的高速发展,中国经济已经离世界的技术前沿越来越近,从发展阶段上来说,已经从基于投资的发展阶段转变为基于创新的发展阶段。在这个新阶段,动员和组织投资已经不是经济发展的首要任务;早期促进投资的政策(如压低工资、强政府)会阻碍技术创新。在新的历史阶段,正如哈耶克很久之前就论证过的那样,更加分散化和市场化的资源配置方式(商品市场、要素市场和金融市场的成熟)会更好地加总大众的智慧,促进基于创新的发展。中国是一个人口大国,大众的智慧如果充分发挥出来,其力量会是惊人的。

其次,中国这种发展模式其他方面的成本也越来越高。如压低工资和降低资本成本的发展策略,加上中国经济中其他的扭曲,造成了城乡之间、地区之间和不同群体之间巨大的收入差距,对社会的稳定和经济的可持续发展带来了挑战。从某种意义上说,中国的发展模式是一个加强版的东亚模式。中国组织和动员资本的能力远远超过当时的东亚模式,尤其考虑到中国政府控制着土地。这也造成了中国和东亚模式的一个重要区别:东亚模式下的经济体在经济起飞前,对土地市场进行了平等主义的改革,这种起点的公平有助于东亚模式实现共享式增长。如果我们将眼光再放得更广一些,经济史学家的研究表明,北美洲和南美洲经济发展路径的分野也是由初始要素禀赋的不平等造成的。北美洲的生产要素(特别是土地)的初始分布在社会上比较平等(自耕农为主),这使得人们有积极性投资于人力资本;南美洲则刚好相反,土地要素的分布高度不平等(庄园制),这使得没有土地禀赋的群体在社会中的议价能力比较低,他们就缺乏投资于人力资本的激励,经济没有从基于投资的发展阶段转变到基于创新的发展阶段。长期以来,两者之间的发展差距就越来越大了。

最新的经济研究也表明,在经济追赶阶段完成之后,“亲商的”(Pro-business)发展战略应该适时转变为“亲劳工的”(Pro-worker)发展战略,因为人力资本相对于物质资本变得越来越重要,这种转变也有助于经济顺利地从基于投资的发展阶段过渡到基于创新的发展阶段,这种转变也是中国社会政策面临的一项重要任务。

再次,世界经济格局也发生了巨大变化。最近的一些经济学研究表明,中国这种“将价格做错”的发展策略,虽然促进了中国经济的崛起,给世界带来了便宜和丰富的产品,改进了消费者的福利,但也给世界很多国家带来了巨大的经济和社会冲击。从这个角度来看,我们就更容易理解当前中国和美国之间的贸易摩擦了。

最后,2008年的金融危机也暴露了中国经济发展模式的脆弱性。在巨大的外部需求缩减的负面冲击下,中国的GDP增速从长期发展的两位数,跌落至现在的个位数。这固然与金融危机有关系,但从历史上看,中国这种发展型经济体往往会经过30年左右的高速增长,之后经济会进入阶梯式的下滑;而英美这种基于市场的经济体,却可以在一两百年里,有持续稳定的经济增长。

2008年之后,中国推出了巨大的“四万亿”刺激方案,这种刺激方案以银行贷款的方式进入了地方政府和企业,这些部门在短期内积累了大量的债务;同时,过去十多年影子银行的发展也加剧了地方政府、企业和家庭的债务问题。债务问题在短期内对中国的经济发展和金融稳定性带来了巨大的挑战。

2012年中国的GDP增速首次“破八”,这一年中国的利息支付总额也正好超出了名义GDP的增量,这意味着中国在宏观经济层面已经出现了债务积压问题。经济增速下降与债务积压两者相互加强的恶性循环,是中国经济短期内面临的挑战,中国要避免日本式的资产负债表式衰退。经济增速的下滑可能也与近年来中央政府在对地方政府官员的考核中淡化GDP指标有关系。在新的经济发展阶段,如何激励地方政府官员也是中国政治治理面临的一项重要研究课题。

从中长期的角度而言,中国过去四十年的发展战略和相应的治理结构,可以解释中国迄今为止的成功,同时也蕴含了中国未来改革的空间和路径。随着中国经济离世界技术前沿越来越近,学习和模仿的潜力越来越有限,中国正面临着从基于投资的发展阶段转变到基于创新的发展阶段的关键历史时刻;同时,随着市场的越来越完备,在从“将价格做错”转变到“将价格做对”的(尤其是要素市场和金融市场的价格)关键历史时刻,前期最优的治理结构和发展策略也应该不失时机地加以调整,这可能是下一阶段改革所面临的最大任务和挑战。

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