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施文泼:查税风波背后的地方税收优惠乱象

面对近几年不断出现的地方税收优惠乱象,有必要适时重启对税收等优惠政策的清理规范工作。这也是推进依法治税、处理好政府与市场关系的必然要求。

(本文作者是中国财政科学研究院公共收入研究中心副研究员,文章仅代表个人观点)

影视行业查税风波仍在持续发酵,并牵扯到越来越多的明星工作室。影视行业税收乱象,并非一朝一夕形成,而其产生的土壤则是地方政府对税收优惠政策的滥用。

税收优惠并非毒蛇猛兽,而是一国税收制度的重要组成部分,是国家调控经济、实现资源优化配置的重要手段。改革开放后,我国在东部沿海地区实行了一系列税收优惠政策。在政策吸引下,外商投资大量涌入,民营经济蓬勃发展,有力地助推了我国经济腾飞。随着经济发展,东部地区经济增长迅速,区域间发展差距也越来越大,国家发展战略逐步调整到促进地区协调发展上来。在此背景下,税收优惠日益向中西部倾斜,2001年出台了西部大开发税收优惠政策。此后,随着税制改革的逐步深入和税制公平原则日益得到重视,我国税收优惠政策也出现了新的趋势,特别是在2008年新企业所得税法实施之后表现得更为明显。在这一时期,税收优惠政策导向逐渐由区域优惠转向以产业优惠为主,区域性税收优惠政策日益淡化。在现行有效的一些区域性税收优惠政策中,也大多限定了只有国家和地方鼓励类产业才能享受优惠。

但是,从地方政府的角度来看,中央层面统一规定的税收优惠政策是远远不够的。为了增加经济总量、壮大政府财力,从GDP锦标赛中脱颖而出,各地地方政府纷纷把招商引资当作经济工作中的第一要务,而税收等优惠政策则成了各地招商引资争夺战的重要砝码。在税收优惠政策制定权严格掌握在中央政府手里的情况下,地方政府往往采取变通的方式,违规出台形形色色的优惠措施,变相减免税收,以吸引企业、资本和人才流入。比如,按照企业或者缴纳税款的一定比例,用财政扶持企业发展或奖励资金的名义,向企业返还部分或全部地方留成税收;减免企业地方税收和行政事业性收费;在企业用地方面给予优惠,低价乃至“零地价”出让土地或变相给予土地出让金返还;甚至违规出台税收优惠政策或扩大税收优惠政策执行范围,直接给予企业税收减免等等。

客观来说,地方政府的税收竞争行为具有一定的合理性。中央赋予部分地区特殊的税收政策,本意是为了引导资金、技术、人才等各类生产要素向该地区聚集,增强其自身的发展能力。地方政府纷纷出台优惠政策,初衷同样如此。特别是随着经济的发展,部分发达地区地方政府的招商引资已经逐步转化为招商选资,其招商引资行为大多以当地的产业规划为指引,有目标地选择入驻企业。同时地方政府出于战略发展需要的考虑,在企业的起步阶段,会在财税政策等方面采取一些优惠措施对招引的企业加以引导和扶持,以推进当地的产业结构调整,整体提升当地的产业水平。

然而,在缺乏合理引导和有效监督的情况下,个体的理性行为最后形成的可能是群体的非理性结果。长期以来,地方政府招商引资热度有增无减,为了争夺优质企业,各地之间滥用税收优惠政策,相互借鉴和攀比出台优惠政策的现象愈演愈烈,最后不但造成了全国性的税基侵蚀,扰乱财政纪律,引发财政风险,而且严重扰乱正常的市场经济秩序,造成了市场主体间的不公平竞争。

以此次影视行业查税风波暴露出来的问题为例,地方政府对税收优惠政策的滥用主要表现为两类:一是优惠政策层层加码,形成超级“税收洼地”。如新疆霍尔果斯地区,在财税[2011]112号文规定的五年免征企业所得税政策的基础上,再行规定“免税期满后,再免征企业五年所得税地方分享部分”等政策,并放宽享受优惠企业类型的限制,吸引了大量影视传媒企业前往注册。然而,这些企业几乎都是冲着享受税收优惠政策去的,并不在当地开展相关经营业务,对当地产业发展和就业等并没有起到促进作用。最终政策效果只是造成了地区间的税基侵蚀和利润转移。二是违规扩大税收政策适用条件,放松征管力度。如江苏无锡等地,放宽了个人所得税核定征收政策适用的范围和条件,吸引了大量明星在当地成立工作室进行“合理避税”,但最终结果却是利用工作室账户隐匿个人报酬的真实性质,形成巨额偷逃税款,加剧了收入分配不公,造成恶劣的社会影响

总体来看,地方违规或变相出台大量的税收等优惠政策,弊大于利,影响了公平竞争和全国统一市场的建立。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》已经明确提出:“按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则,加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定,清理规范税收优惠政策。” 2014年11月,国务院下发《关于清理规范税收等优惠政策的通知》(国发[2014]62号),在全国层面部署开展税收等优惠政策专项清理工作,但碍于当时的经济形势,这一工作在次年5月即告暂停。然而,面对近几年不断出现的地方税收优惠乱象,有必要适时重启对税收等优惠政策的清理规范工作。这也是推进依法治税、处理好政府与市场关系的必然要求。

 

 

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