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张春霖:如何加快国有经济布局调整

“在398个国民经济行业中,国有企业涉足的行业仍有380多个”。国有经济布局调整方面的改革欠账的确已经拖得太久。要在国有经济布局调整方面取得实质性进展,首先需要反思和修订过去提出的大原则,并确定可操作的实施细则。

图片来源:视觉中国

(张春霖,系世界银行集团金融、竞争力和创新全球业务部的首席民营经济发展专家。加入世行之前曾任国家经济贸易委员会企业改革司处长。本文原载财新网,界面获授权转载。)

据媒体报道,国务院国资委主任在不久前的一次讲话中指出,“国有经济布局结构调整的任务还远没有完成”。他还披露了具体数据:“在398个国民经济行业中,国有企业涉足的行业仍有380多个”。这种坦诚难能可贵,因为国有经济布局调整方面的改革欠账的确已经拖得太久。

国有经济布局调整的必要性,说穿了其实也是常识。既然实行多种所有制成分并存的基本经济制度,国有资本就必须“有所为、有所不为”,而不可能像改革前那样无所不在、一统天下。为此就必须对其投资布局进行主动调整,集中到一些特定的行业和企业。调整的目的无非是使国有资本能更好地服务于国家经济发展战略的大局。

对国有经济布局进行战略性调整的改革任务已经有20多年的历史。1997年的中共十五大报告就已经明确提出“要从战略上调整国有经济布局”的改革目标。1999年的中共十五届四中全会通过的关于国企改革的决定进一步阐明了改革的原则。该决定特别指出,“国有经济分布过宽,整体素质不高,资源配置不尽合理,必须着力加以解决”;从战略上调整国有经济布局,要“坚持有进有退,有所为有所不为”。毫无疑问,国有经济布局调整属于该改也能改的范围。遗憾的是,20多年过去了,改革的任务仍然远没有完成。改革欠账对国家经济发展的拖累是两方面的,一方面是国有资本布局不合理导致其运行效率降低、对经济发展本应发挥的积极作用不能充分发挥;另一方面是对非国企产生“挤出”效应,使非国企也不能充分发挥其增长潜力。

国有资本在国民经济各行业间的分布当然一直在不断变化,问题是变化的趋势并不符合多年来一再重申的改革原则。观察国有资本在国民经济各行业间分布情况的变化可以有多种方法,其中之一是先计算每个行业在某一年的国有资本总存量中的份额,然后计算该行业在此后若干年国有资本总增量中的份额。如果后者大于前者,说明国有资本布局变化的趋势是在向该行业集中。国有资本在国资委负责人提到的398个国民经济小行业中的分布情况如何,没有公开数据,但财政部公布的数据中有36个大行业非金融国企的所有者权益的数据。若用此数据计算2007年各行业在非金融国企的所有者权益总额中的份额,然后计算2007—2016年期间各行业在非金融国企所有者权益的总增量中的份额,得出的结果是,在这十年期间,国有资本布局向其集中的五大优先行业是社会服务 、房地产、建筑、道路运输和“机关团体和其他”类国企 。这五个行业自己和自己比,“机关团体和其他”类国企的总资产增长最快,十年增加了11.6倍,社会服务业次之,增加了9倍。这样的布局变化显然算不上什么“战略性调整”。

那么国有资本究竟应该配置在什么行业、什么领域?从1993年十四届三中全会决定开始,一系列政府文件都提出过国有资本配置的优先领域,表1提供了关于这些优先领域的主要提法和出现在若干官方文件中的年份 。2015年的最新提法是“推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中,向前瞻性战略性产业集中,向具有核心竞争力的优势企业集中”。

这些提法的一个共同问题是过于原则,没有进一步细化为可操作的细则。有些提法如“国民经济命脉”、“关系国计民生”只是多年沿用的习惯说法,其确切含义经不起推敲。比如农业算不算国民经济“命脉”?央企大举投资房地产行业,算不算国有资本向“关系国计民生”的行业集中?

进一步分析,这些提法背后的考虑和依据可能有四种,据此可以把表1中的11个国有资本配置的优先领域分为四组。

  1. 第一组包括1-3项,可以看作是基于“控制”考虑而提出来的。要国有资本向这些领域集中,主要目的是实现国家对这些领域的控制,或者说防止被非国有资本控制。
  2. 第二组包括4-5项,让国有资本向支柱产业和有核心竞争力的骨干企业集中,大概是希望国家亲自开办的企业在国民经济中发挥“支柱”作用。
  3. 第三组是6-9项,其背后的考虑大概主要是经济管理的需要或“监管”需要,这些领域或者对整个经济有较强的外部性(比如关键基础设施),或者是非国有资本一般不愿意进入(如一些公共服务)的领域,或者非国有资本进入会增加监管压力(比如自然垄断行业、重要矿产资源)。
  4. 第四组包括10-11项,可以说主要是基于“创新”考虑,即希望国有资本能在创新比较活跃的行业发挥作用。

当然,因为这些提法出现在不同的时期,相互之间也有重叠,比如有些“关键基础设施”属于“自然垄断行业”。2015年的最新版本涵盖了以上所有四个方面。

关于优先领域的这四组提法中,第三组所涉及的市场失灵比较清楚,基本上也是其他国家国有资本配置的重点。根据经济合作和发展组织(OECD)对39个国家报告的2647家商业性国企2015年底的数据进行的分析,这些企业51%的市值和70%的职工分布在具有网络性质的公用事业,包括供电、供气、交通运输、电信等行业。其次最大的行业是金融,占这些企业市值的26%、职工人数的8%。

第四组的理论依据也是比较容易说清楚的。国有资本因其为全民所有,风险可以由全民分摊,因此比民间资本具有更强的抗风险能力,在支持那些民间资本不愿意进入的高风险创新项目方面有其独特优势。但这要求国有资本精确瞄准,确实投入这一类项目,而不是泛泛地进入“高新技术和前瞻性、战略性行业”。支持那些民间资本不愿意进入的高风险创新项目,大致上也是“政府引导基金”的本意,但近年来很多政府引导基金似乎已经异化为各级政府调动民间资本实施自己的产业政策的工具。

第一组的道理相对而言更难说清楚。如果民营企业确实属于“自己人”,那么在涉及国家安全的领域,国有资本和民间资本(外资当然例外)应该具有平等地位,哪个占的比重大一些哪个小一些,不应该是政府关注的要点。至于“命脉”行业,除了属于第四组的那些行业之外,其他行业为什么必须由国有资本控制,好像也没有什么明显的理由。

第二组的道理是最薄弱的。既然民营企业也是“自己人”,国有资本就没有必要非要向支柱产业和骨干企业集中。很多支撑中国经济的优秀骨干企业比如华为、阿里巴巴都是民营企业。

基于这种情况,要在国有经济布局调整方面取得实质性进展,首先需要反思和修订过去提出的这些大原则,并确定可操作的实施细则。其关键是要有一个反映国有资本配置优先次序的比较具体的行业目录。完成这样一个目录可能需要时间,但短期内至少可以从优先次序的另一头着手,在目前国有资本有投入的380多个行业中,首先划出一批最不具战略意义的、明显不应成为国有资本布局优先领域的行业,以其中的国有独资和控股企业为目标,明确国有资本将视市场情况逐步退出控股地位。其他类似行业可以逐步确定,成熟一批实施一批。

根据国务院最近向全国人大报告的数据,非金融类国企中的国有资本总额2017年底是50万亿,总资产183.5万亿。也就是说,如果把这50万亿国有资本全部集中到“战略性”行业和领域,这些行业和领域的资产总规模可以达到183.5万亿。即便是把平均负债率降低到66%,总资产也可以达到150万亿。与此相比,2017年全部规模以上工业企业的总资产也只有112万亿。因此,国有资本要向其集中的战略性的行业和领域无论最后如何确定,不大可能吸纳目前国家已经投入非金融企业的全部50万亿国有资本。因此,从“管资本”的角度,一个势在必行的措施是有关专家已经提出的建议,即把全部国有资本划分为两类,一类投入“战略性”行业和领域,既追求资本回报也追求政策目标;另一类投入其他行业和领域,单纯追求财务回报。二者可以称为“政策性”和“收益性”的国有资本,分别由“国有资本投资公司”和“国有资本运营公司”来管理。关于这“两类公司”的改革,2018年7月国务院发出的《关于推进国有资本投资运营公司改革试点的实施意见》已经做出了具体规划,其要点之一是国有资本投资公司以对“战略性核心业”控股为主,国有资本运营公司以财务性持股为主。

按此规划实施的结果,未来的国有资本布局会由两大板块构成。其一是政策性板块,由政策性国有资本控股的那些“战略性核心业务”组成;其二是收益性板块,包括收益性国有资本投入但原则上不控股的那些“非战略性”业务。改革成功的关键,一是“战略性核心业务”要有具体可操作的目录,保证精准投入;二是在收益性板块,国有资本原则上作为财务投资者进入企业,把战略性投资者的角色留给非国有资本。改革的结果,相当一部分现在的国有全资和控股企业会变成国有资本参股的混合所有制企业,摘去所有制标签。即使在政策性板块,国有资本也只需对属于“战略性核心业务”的企业控股,而没有必要对该行业所有企业控股。

目前的国有资本管理高度依赖国企集团的多级法人结构,多数国有企业的控股股东是另一个国有企业。这是因为国有企业数量巨大,而且在2008年之后不再下降而是逐年增加,而各级国资委能直接管理的“一级企业”数量有限,因此不得不依靠金字塔结构,由上级企业管下级企业。这个问题在中央一级尤为突出,国务院国资委要监管的国企超过4万家,而直接管理的“一级企业”只有100家左右。一些企业集团内部的金字塔结构高达九层,所经营的业务“大而全、小而全”,几近小型“经济体”。下一步改革的一个艰巨任务是过渡到主要靠“两类公司”等多样化的国有资本管理机构来管理的体制。看来势在必行的一个措施是按强调多年的“突出主业”、“瘦身健体”的原则,对国企集团母公司进行重新定位,有的专注于“战略性核心业务”,成为国有资本投资公司;有的彻底商业化,单纯追求财务回报,成为国有资本运营公司,并相应调整各自的投资组合。

需要强调的是,国家已经投入非金融和金融类国企的国有资本总额高达66.5万亿,管理这笔巨额国有资本的机构应该逐步多样化并形成相互竞争的格局,而不应仅限于国有资本投资公司和国有资本运营公司;也不一定非得国有,具备资质的非国有主体同样可以受国家委托管理国有资本。至少对收益性国有资本,现在就可以大力培育其他类型的国有资本运营主体,包括社保基金。另外,政府引导基金的下一步发展如何与国有资本管理体制的改革协调配合,也是一个尚待进一步研究的问题。政府层面,除各级国资委以外,各级财政在国有资本管理尤其是收益性国有资本管理中的角色亦需加强。

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