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张春霖:国有资本的定位应以不挤出民营资本为原则

当前最关键的改革,是一部分国有资本要变成收益性的国有资本,在企业中重新定位为参股,而企业则变成混合所有制,逐步摘去所有制标签。

图片来源:视觉中国

岁末年初,在《比较》编辑室召开的“国企改革与民营经济发展”研讨会上,世界银行民营经济发展专家张春霖做了主题发言,对国企改革、国有资本布局等问题提出了一些设想和建议,来自社科院、国务院发展研究中心、财科所和中央党校等机构的十多位专家就相关议题发表了各自看法。以下为会议的第二部分。

点击查看第一部分:张春霖:民企所占经济资源,取决于国家向国企投入的多少

张春霖最近在《比较》杂志发文,讨论如何加快国有经济的布局调整。他说,从1993年十四届三中全会决定开始,一系列政府文件都提出过国有资本配置的优先领域。按他的总结,官方文件中出现频率最高的有十几个关键词,大致可分成四类。

一类比较清楚,就是市场失灵的,比如公共产品、公共服务、自然垄断、重要矿产资源,关键基础设施(金融在一定程度上也可以叫做关键基础设施)。这部分也是世界上多数国家的国有企业配置的重点领域,因为市场失灵的领域是国家行使社会管理、公共服务和监管职能所需要干预的领域。

第二类是高新技术行业的重点骨干企业,前瞻性、战略性产业等,即国有企业和国有资本应该促进创新,张春霖比较赞成这部分投入,但补充说需要精准投入,而不能泛泛地称高新技术产业、高新技术行业。国务院最近的文件使用“战略性业务”的说法,他认为就是强调要精准地投入。

第三类也是出现频率最高的,就是涉及国家安全、国民经济命脉和国计民生的领域。张春霖认为这个类别值得商榷。涉及国家安全的领域,外资不能进入可以理解。但民营企业都是自己人,涉及国家安全的领域,国有企业和民营企业地位也应该平等。他举例说,抗战时期,从武汉、宜昌往四川大转移时,靠的正是卢作孚的民生轮船公司,它是一家民营企业。所以涉及国家安全的领域,可以给国有企业和民营企业同等的地位。

而“国民经济命脉”和“国计民生”这两个词是一种习惯说法,内涵很不清楚。比如说哪些行业是国民经济命脉?农业算不算命脉行业?你可以说农业显然是命脉行业,民以食为天,但是它并不一定非得由国有资本控制。“国计民生”更是一个很模糊的说法,哪个行业不涉及国计民生?所以,这两个词没有什么价值。

第四类是所谓的支柱产业和核心竞争力的骨干企业。这类别背后的是道理最薄弱的。很多支撑中国经济的优秀骨干企业比如华为、阿里巴巴都是民营企业。为什么非得由国有企业做支柱呢?

国有资本到底怎么定位呢?张春霖指出,国有资本定位应该是以不挤出民间资本为原则。老百姓有意愿、有能力投入的领域,国有资本就不要再投入了。国有资本应该集中投入到民间资本没有意愿或者没有能力投入但是社会又需要的领域。

按张春霖的概括,国有资本应该发挥的作用可分为三部分:一是弥补市场失灵,比如具有网络性质的公共事业、水电煤气等等。二是高风险的创新项目,国有资本的抗风险能力比私人资本要高。国有资本是全国人民的,赔了钱以后全国人民分担,民营资本私人资本是个人的,赔了钱之后都落在自己身上。所以,国有资本在抗风险能力方面明显优于民间资本。国有资本因而适合支撑一些高风险、高回报、大规模投资、长期投资的创新项目。三是国有资本的收益可用来调节收入分配,赚了钱以后惠及全国人民,有助于解决在新技术革命的推动下收入分配的差距越拉越大的问题。

国有企业真的可以弥补市场失灵和促进高科技创新吗?

针对张春霖关于国有资本角色定位的观点,与会专家提出了不同看法。

中央党校教授郭强认为,市场失灵的领域,国企也不一定就灵。有的失灵是政府搞失灵了,却说市场失灵了,而要自己亲自来干预。比如医疗市场,其实是政府的管制让它失灵,然后又说医疗不能市场化要回到过去。其实根本没有失灵,这是假象。而且,即便市场失灵,国企上去干也不一定管用。比如说养老,市场失灵,政府上去更不灵。有些事情除了市场和政府以外,还有社会力量可以办,不能国企都包下来。

而重大创新领域,郭强认为更不适合国有资本。他说,比较来看,国企判断创新的方向肯定最不灵的,不管是科学家、民营企业家或者消费者,对创新的判断方向都应该比政府敏锐。而且,如果让国有资本投入重大创新领域,会产生三大风险:第一,国有企业的决策目标就是国有资产保值增值,怎么可以冒很大的风险呢?决策机制就不允许冒风险,国有企业的领导人不会干这个事情。第二是道德风险,假如允许冒重大风险,可能会有国企人员把利益通过某种方式装到自己兜里去。第三,国企搞重大创新有预算失控风险,国企如果创新失败了,领导人会拼命掩盖它的失败,继续追加投资,让这个风险大到崩溃的程度。所以在他看来,国家可以支持创新,但也只能是通过财政支持基础科研,一般不要去搞项目,搞项目失败率太高,不合算。更合算的方式是通过政策激励民营企业创新,全社会创新总效率率更高。

主持人钟正生补充说,在重大创新领域,其实可以学习以色列的政府引导基金模式。

张春霖回应道,现在国内的政府引导基金,最初是从以色列学来的。以色列当年支持科技创新,就是先成立一个母基金,吸收社会资本组成一个混合基金,然后投入到科技创新方面去。但这个来自以色列的模型,在中国已经用滥了,每级政府都想搞一个政府引导基金,事实上是把民营资本抓在自己手里,按自己的意志去投,已经不再是一个支持创新的工具了。和尚念经念歪了。

针对郭强的评论,张春霖解释,基础领域的投入,包括教育、基础研发的补贴,都不能算是国有资本的投入,而是财政开支。除此之外,有些项目是投资性的,需要企业去做,但风险很大。比如说造宇宙飞船、发射卫星、新药开发等,社会效益非常大但投资成本非常高,失败概率也非常高,需要投10年20年才能够见效的,有些这样的项目需要政府来投入资本。

关于国有资本的抗风险能力比较强的观点,张春霖最后补充说可以参考美国政府在支持创新方面所起的作用,对此英国经济学家Mariana Mazzucatto2011年出版的一本书《The Entrepreneurial State》有详细记述,此书出版以来还没有看到有人能从证据上对这个观点提出强烈的反对。

国有资本定位:战略性和收益性两类

张春霖强调,涉及国有资本管理,有一个基本原则:管资本,而不是管企业。在张春霖看来,国有资本可分成两大类,一类投入“战略性”行业和领域,既追求资本回报也追求政策目标;另一类投入其他行业和领域,单纯追求财务回报。二者可分别称为“政策性”和“收益性”。他说这个观点最初来自国务院发展研究中心原副主任陈清泰,他觉得非常到位。

政策性的国有资本,可由国有资本投资公司来管理,他们主要是服务于国家战略,投资于战略性业务,主要以控股的方式投资,既有政策目标,也有收益目标。而另一部分国有资本就是收益性的,目的就是为了赚钱,赚了钱交给财政。财政再用于调节收入差距,可成为全民利益的纽带。这部分国有资本由国有资本运营公司来管理,也包括其他机构,比如社保基金。他们的投资是财务投资,不要参与企业的经营管理,把战略性投资者的角色留给非国有部门的投资者。如果觉得不好,则用脚投票,把钱撤出来投到别的地方去。这部分的投资收益应该归到财政,或用于减轻税赋,或用于社会保障,或教育卫生等方面的开支。

张春霖说,陈清泰曾强调,资本本身可分为国有资本、民营资本,这个边界没有办法取消。但企业的所有制标签时间长了就会摘掉。一个企业可以有很多股东,这些股东哪些是国有,哪些是私有,到一定程度就说不清楚了,因为股东可能就是一个混合所有制的投资基金。当企业的所有制标签摘掉,就真正实现了混合所有制。

张春霖说,未来中国的所有制结构可以设想为四块:首先是战略性的国有资本控制一些国有独资的战略性企业,或者控股一些战略性的业务,这一块继续由国家控制。第二块就是收益性国有资本投入的企业,国有资本在这些企业里是参股的财务投资者的角色,主要目的是收益。第三块就是民营经济,包括私营企业和农村的家庭农户。第四块就是外资。如果把农村的私人农户和外资企业加在一起,现在的民营经济占GDP的比重应该是70%左右。跟40年前相比,这已经是极其重大的变化。

所以,当前最关键的改革,是一部分国有资本要变成收益性的国有资本,在企业中重新定位为参股,而企业则变成混合所有制,逐步摘去所有制标签。这个改革更关键。

针对部分专家对这样的改革目标提出的质疑,张春霖承认,他更多考虑到现实情况,而不是理想模型。他希望自己的观点有更多的建设性和可操作性。他解释说,到2018年大约已有60万亿国有资本投入到国有企业了。如果要从所有竞争性领域撤出,那么撤出来钱去哪里呢?还是得投资。即便补充养老基金,养老基金也得拿去投资。而事实上,哪有那么多的战略性部门和行业去投?真正战略性行业的规模其实很小,吸纳不了五六十万亿的国有资本。

所以,张春霖主张,除了战略性行业,剩下的应该作为收益性的国有资本,以参股的形式投入到其他企业去。目前改革可以采纳的一个关键步骤,就是国有资本从一部分非战略性的行业里面、从控股的地位上撤出来,变成财务投资者。国资委的主任前不久讲到国民经济的小行业有398个,其中380个行业里有国有企业。这里面可以先划出一两百个肯定是非战略性的行业,就用不着国有资本控股了。

关于用国有资本收益调节收入差距的观点,张春霖解释说,这个思想至少可以追溯到1964年英国经济学家米德(James Meade)的著作《效率、公平与产权》(Efficiency, Equality and the Ownership of Property)。米德当时关注的问题是技术进步有压低工资、拉大收入差距的趋势。如何应对?他的书研究了四种政策选择,其中包括工会要求最低工资,福利国家(征税),“财产拥有者的民主”以及国家所有制。

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