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财政扩张力度低于预期,再显中央严防风险态度

根据2019年《政府工作报告》,今年赤字率拟按2.8%安排,比去年预算高0.2个百分点。财政赤字2.76万亿元,比上年计划多3800亿元。

图片来源:视觉中国

根据2019年《政府工作报告》,今年赤字率拟按2.8%安排,比去年预算高0.2个百分点。财政赤字2.76万亿元,比上年计划多3800亿元。李克强总理表示,适度提高赤字率,综合考虑了财政收支、专项债券发行等因素,也考虑为应对今后可能出现的风险留出政策空间。

这一安排,一方面表明财政政策加力提效,较上年更为“积极”,另一方面,2.8%的赤字率低于此前市场机构预测的3%,表明中央的谨慎态度,不仅为应对今后可能出现的风险预留了政策空间,还释放了严防风险的信号。

赤字率是衡量财政风险的重要指标,其计算方式是财政赤字与同期国内生产总值(GDP)之比。过去15年里,我国财政赤字率目标从未突破3%,最近10年里,赤字率目标达到3%的只有三次,一次是全球金融危机中的2009年,另外两次分别是2016年和2017年,大背景均是稳增长。

财政收支压力明显加大

分析师指出,赤字率上升、发债规模扩张的背后是财政收支压力明显加大。

以税收为主的一般公共预算收入因为宏观经济不景气面临进一步减速的风险,税收收入在2018年占全部一般公共预算收入的85%。以土地出让收入为主的政府性基金收入受房地产市场影响,同比增速很可能显著下降,甚至不排除负增长的可能。在已公布2019年财政预算草案的24个省级政府中,过半省份明确今年政府性基金收入将负增长。

不仅如此,《政府工作报告》提到,今年还要“实施更大规模的减税”,主要措施包括降低制造业等行业增值税税率和明显降低企业社保缴费负担。《政府工作报告》预计,全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元(2018年是1.3万亿元)。这会给各级财政带来很大压力。

具体来看,增值税方面,制造业等行业现行16%的税率降至13%,交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%,确保主要行业税负明显降低。对于6%那一档,尽管税率不变,但会通过采取对生产、生活性服务业增加税收抵扣等配套措施,确保所有行业税负只减不增,继续向推进税率三档并两档、税制简化方向迈进。

社保费方面,下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例,各地可降至16%。稳定现行征缴方式,各地在征收体制改革过程中不得采取增加小微企业实际缴费负担的做法,不得自行对历史欠费进行集中清缴。继续执行阶段性降低失业和工伤保险费率政策。

武汉大学财税和法律研究中心客座研究员、赛意企业研究所研究部主任唐大杰向界面新闻估算了增值税减税力度,以2018年税收收入计算,此次增值税税率调整预计可以实现减税规模约7132亿元。

考虑到部分地方财政较为困难,《政府工作报告》明确指出,中央对地方均衡性转移支付增长10.9%。改革完善县级基本财力保障机制,缓解困难地区财政运转压力,决不让基本民生保障出问题。

均衡性转移支付主要是为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口,均衡地区间财力差距,实现地区间基本公共服务能力的均等化。为提高预算完整性、加快支出进度2019年均衡性转移支付已于2018年10月提前下达了13350.2亿元。2018年,均衡性转移支付主要支持基层财政苦难地区,并向老少边穷重点倾斜,同时支持重点生态功能区。

严防风险基调不变

中央对财政扩张的谨慎还表现在地方政府专项债计划发行规模,目前拟安排地方政府专项债2.15万亿元,仅比上年实际发行规模多2000亿元。

根据2019年《政府工作报告》,今年拟安排地方政府专项债券2.15万亿元,比去年计划的增加8000亿元,体现了财政政策更积极的一面,但和2018年实际发行的1.95万亿元比较,今年计划发行量增幅不到10%,实际扩张力度较为温和,在一定程度上表明了中央对短期刺激政策的谨慎态度。

李克强总理指出,如此安排一方面是为重点项目建设提供资金支持,另一方面也为更好防范化解地方政府债务风险创造条件。合理扩大专项债券使用范围。继续发行一定数量的地方政府置换债券,减轻地方利息负担。鼓励采取市场化方式,妥善解决融资平台到期债务问题,不能搞“半拉子”工程。

防范化解重大风险是党的十九大提出的三大攻坚战之首。此前,在2月20日召开的国务院常务会议上,李克强总理再次重申:“我们坚决不搞‘大水漫灌’!”

今年以来,由于地方政府债务限额提前下达,地方债发行显著提前。截至2月末,全国地方政府债已发行7821.38亿元,其中,地方政府专项债发行近3000亿元。

这一发行节奏与2018年的前少后多形成鲜明对比,2018年前7个月的专项债发行规模不到全年的3成。考虑到2019年是建国70周年的大背景,财政政策力度在时间分布上将整体前倾。

参考2018年的经验,如果稳增长的政策效果低于预期,下半年可能会调增发行额度。2018年,地方政府专项债实际发行规模较计划发行规模增加了6000亿元。

地方政府专项债券是指省、自治区、直辖市政府(含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府)为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。

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