（作者陈永伟，系《比较》研究部主管。本文首发于经济观察网，界面获授权转载。文章仅代表个人观点。）

2月18日，中共中央、国务院印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，对粤港澳大湾区当前和今后一个时期合作发展提出了纲领性的指导。

《纲要》一发布，就引起了各界的关注。如何把粤港澳大湾区建设成为和纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区相比肩的经济区域，让其成为中国经济最为强劲的增长引擎和示范区，已经成为了政策制定者和学者共同讨论的热点话题。

关于湾区应该如何发展，各种看法很多。但有一个共识是，只有让湾区内部的各个城市实现有效协同，发挥好合力，才能让湾区实现更好的发展。那么，目前究竟是什么因素影响了各城市之间的协同，影响了合力的发挥呢？又应该用怎样的方法对此予以破解呢？这确实是值得思考的问题。

M型城市体系是阻碍城市协同发展的重要原因

阻碍湾区内部各城市之间协同发展的因素很多，但在笔者看来，最重要的一个原因就是M型的城市体系。

“M型”这个名词最早来自于威廉姆森（Oliver Williamson）关于企业组织的研究著作，它指的是多元的组织结构。在这种组织架构下，每一个部门都是一个完整组织的缩小版，部门和部门之间是彼此独立的。与其相对的是所谓的“U型”，或者单一型组织结构。在这种结构下，部门是按照其职能划分的，彼此之间的独立性较弱。通俗地说，“M型组织”就是块块组织，而“U型组织”就是条条组织。

在钱颖一教授和许成钢教授合作的一篇论文中曾指出，前苏联的地方政府采用的是U型组织，而中国的地方政府采用的则是M型组织结构，这个判断直到目前依然是成立的。这种M型的组织结构有很多好处，例如可以促进区域之间的竞争，但劣势也是明显的，例如影响城市合力的发生就是其中之一。

1、相似的城市

在M型的城市体系之下，各个城市的产业结构往往会趋于相似。

这种相似性首先体现在发展水平类似的城市上，例如广州和深圳。长期以来，这两个城市就是广东的“双头”，彼此的竞争很激烈，谁也不让谁。在竞争的压力之下，一旦一个城市推出了某项政策、支持了某个产业，另一个城市也会马上跟上。深圳出台了扶持新能源汽车的策略，广州明天就紧跟着出；广州今天说要鼓励金融科技，深圳明天也马上说要鼓励……这样的后果是，从产业结构上看，广州和深圳的相似度其实非常高，特色并不明显。

那么在发展水平有所差异的城市之间呢？情况也差不多。尽管不同级别的城市之间并不会有那么直接的竞争，但相对落后的城市往往会热衷于“对标”先进城市，试图从它们的身上找出经验、进行模仿。在这种努力下，即使城市的发展水平不同，城市之间的产业结构也会逐步趋同。

联合国工业发展组织下属的国际工业研究中心曾提出过一个“产业结构相似系数”，用这个系数来刻画地区之间的产业结构相似程度。这个系数的区间在0到1之间，系数越大，表示两个地区的产业结构越类似。我曾利用统计年鉴数据，计算过深圳与东莞，以及深圳与惠州之间的“产业结构相似系数”，结果发现这个系数在0.9以上，并且随着时间的推移也没有明显下降的趋势。

这说明，尽管东莞、惠州的经济发展水平要比深圳低一些，但在产业结构上却有很强的相似性。这一点颇让我有些意外，因为“深莞惠”三地政府一直致力于推进一体化，三个城市之间的合作是相对紧密的。按照经济学的常识，如果几个地区的合作很紧密，那么整个产业分工就应该在这几个地区之间重新进行，各个地区都会根据自身的比较优势选择符合自身特点的产业。最终，地区之间的产业结构应该呈现出差异化。但在“深莞惠”之间，我们还没有看到这种现象的产生。究其原因，很大程度上是因为这几个城市之间还是一种M型结构下的并列关系。由于这种关系的存在，一个城市就很难轻易放弃自己没有比较优势的一些产业，将资源全力投入到自己拥有比较优势的那些产业上去。

2、去留的两难

如果说M型的结构只会带来城市产业结构的趋同，那倒也无妨。不过，这种趋同往往会伴随着资源的错配和效率的损失，这就需要引起我们的重视了。

去年在深圳做课题时，一位当地的专家曾经给我看过一个2017年全国35个重要城市的城镇居民可支配收入排名。根据这份排名，2017年深圳的城镇居民可支配收入为52938元，仅在35个城市中排名第8，不仅低于上海、北京、杭州等明星城市，还低于宁波、南京等“存在感”相对较低的城市。这位专家很不解。他搞不明白，为什么深圳是全国最为现代化的城市之一，其城镇居民的可支配收入竟没有能排在全国城市的最前列。

我也对这个现象很好奇，就进行了一些研究。是不是统计标准的问题呢？我查找了一下数据的出处，果然发现了一些问题：对于全国的其他城市来说，“城镇居民收入”和“农村居民收入”是分开统计的，一般来说，前者的收入会比后者高得多。而深圳在统计时，则没有区分，只有“城镇居民收入”。由于这种统计标准上的差异，这个榜单事实上是把深圳的平均收入和其他城市相对富裕的那部分人在进行比较，因此当然会吃亏些。不过，考虑到深圳的城市化程度很高，也不像其他城市一样下辖很多区县，因此仅从城市对城市的角度看，榜单采纳的数据还是比较有可比性的，统计的问题应该并没有那么大。

既然统计标准的差异并不是主要问题，那么问题究竟出在哪儿呢？在我个人看来，答案可能在产业结构上。在很多人的印象中，深圳似乎是一个以服务业为主体的城市，其最重要的产业应该是金融等现代服务业。但如果我们看一下统计数据，就会发现情况并非如此。事实上，在深圳的整个GDP构成中，第二产业的比重还占到了四成。更为重要的是，在第二产业之中，劳动力密集程度较高的制造业所占的比例也较高。我们知道，相比于第三产业，第二产业的收入通常会较低。有这么高比例的第二产业存在，整体的居民收入要上去当然很难。

在收入上不去的同时，是很多人的焦虑。这种焦虑，首先来自于从事第二产业的工人。在深圳，各方面的生活成本都很高，较低的收入水平让他们很难在这个城市中生活，因此增加收入就成了他们的集体诉求。这种诉求就导致了从事第二产业的企业家的焦虑。近年来，用地成本、原料成本已经出现了快速的增长，如果劳动力成本也继续增长，那么他们的经营就很难维持下去。工人和企业家的焦虑，也导致了政府官员的焦虑，他们不得不天天琢磨要怎么才能帮助企业降成本，让企业安心留在深圳。

除此之外，还有一些人着急，那就是在周边城市经营类似产业的企业家。我曾经去惠州走访过几家企业，问他们在惠州办厂，成本是不是会比深圳低很多。出人意料的是，企业家们都表示惠州的用工成本其实是高于深圳的，尤其是技术工人的用工成本，更是如此。原因有二：一是深圳的各类基础设施相对完善，生活更为便利；二是深圳的第二产业对劳动力需求较大，人们进行求职、跳槽都比较容易，因此就业的稳定性会比较高，失业风险小。（注：这一点其实很类似德国学者阿尔弗雷德•韦伯在《工业区位论》中提出的观点）而相比之下，第二个原因其实是让劳动者更偏好于留在深圳，而不愿意到惠州或其他地方的原因。

根据上面的分析，我们可以看到，在深圳保留大量的第二产业，尤其是高劳动力密集的产业，其实是一件社会成本非常高的事。从业的工人忧虑、企业家担心、政府官员操心，周边城市羡慕嫉妒……大家似乎都不开心。既然如此，为什么不干脆把这些产业剥离，任由它们迁移到周边的城市去呢？尤其是一些生产效率较低的产业，似乎本来就不应该存在于深圳这样的城市，何不就放任其离开呢？

带着这个问题，我请教了一些官员和学者。他们的回答都很一致：如果让这些产业都离开了，那么深圳的产业配套就落后了，而这就会影响深圳对高端产业的吸引力。此言倒是不虚！我曾对数千家深圳的企业进行过问卷调查，问它们究竟为什么选择在深圳发展。其中最为集中的答案就是深圳拥有良好的产业配套。而在一些访谈中，更是有某高新企业的老总和我说：“深圳的产业配套真是太完善了，什么零件都可以找到。只要图纸一出来，就可以马上做出样品。样品没问题，就可以量产。一条龙！比硅谷要好得多！”从这些角度看，深圳努力保持一定比例的第二产业，似乎正是其竞争优势的一个重要来源。

不过，这个结论的前提还是给定M型的城市体系不变，深圳需要依靠单个城市的力量来吸引高端产业。事实上，从深圳去东莞、惠州等城市的交通都十分便利，为什么就不能把某些产业移到这些城市，让这些城市来当深圳的产业配套呢？如果这样处理，那么整个产业布局的效率就会大为提升，无论是企业家、工人，还是政府官员的焦虑都会大为减少。

以平台思维重新思考湾区发展

通过前面这段冗长的分析，我们已经看到：M型城市体系会将本可以在城市之间展开的分工强行压缩到单个城市内部，这不仅会造成城市产业结构的趋同、资源配置效率的损失，还会导致一系列的经济社会问题。因此，在推进“粤港澳大湾区”建设时，就必须首先改变这种城市架构，让湾区的城市之间可以更好地进行配合，更好地产生协同效应。

1、平台城市体系：另一种可能？

那么，如果不采用M型架构，还能采用怎样的架构呢？U型体系似乎并不是一个很好的备选方案。尽管这种类型的城市体系强调城市与城市、区域与区域之间的分工，但怎么分工是由一个上层政府决定的，这会导致城市的互动比较僵化，很难让城市之间实现真正的协作和配合。

相比于M型和U型体系，笔者个人更倾向于在尊重市场的基础之上，参考平台生态系统的建设来构建城市体系。十多年前，安娜贝拉•加威尔（Annabelle Gawer）和迈尔克•库苏麦诺（Michael Cusumano）曾写过一本非常知名的商业书，叫做《平台领导》（Platform Leadership）。在书中，他们对企业之间的一种相互关系进行了生动的描绘。他们发现，在很多的创新产业中，都有一个“平台领导者”，它的职责主要是把握创新的总体方向，并对其他企业进行协调。而在“平台领导者”周围，则聚集着一群“互补者”，它们的角色是“平台领导者”的合作者，其职责是根据“平台领导者”的指导，开发、制造相关的互补产品。在书中，两位作者花了很大篇幅、运用了大量案例论证了这种以“平台领导者”为中心、“互补者”为外围的创新体系可以很好地实现创新、推动产业的进步。

这种思路也可以被用来思考城市体系的建设。在一个完整的城市体系中，也应该有类似的平台城市来作为区域发展的领导者。这类城市的定位主要是为城市之间、企业之间提供交互，从而让它们之间的生产和发展更好地协调。而具体的生产任务，则可以分流到周边扮演“互补者”的城市那里去。根据这种定位，平台城市的着力方向应该是服务业和制造业中的设计、销售环节，而具体的制造环节则应该果断地分流出去。相应的公共政策，都应该围绕着这个目标来展开。

具体到粤港澳大湾区，《规划》中提到的四个中心城市就是比较适合作为平台城市来建设的。这一点，不仅符合总体的规划战略，更符合具体的经济现实。如前所述，在像深圳、广州这样的城市，生活成本很高，要在这些城市继续保留产出较低的制造业是很困难的，要实现这点就必须违背经济规律进行补贴，这无疑是对经济效率的一个巨大损害。面对这种情况，干脆放弃这些产业，着力发展好一些更为高端的产业，当好“平台领导者”，在经济上将会是更为有效的。而像珠海、佛山、惠州、东莞这样的周边城市，其发展水平、劳动力成本等状况都决定了它们更适合扮演“互补者”的角色。通过这种方式，它们与“平台领导者”的合作将会大为加深，而与“平台领导者”之间对人才和资源的竞争则会大幅减少，这都是有利于它们更好、更快地发展的。

2、如何打造 “平台领导者”？

要发展上述的城市体系，一个关键点就是要打造好作为“平台领导者”的城市。要实现这一点，抓手何在呢？笔者认为，如下的几个方面是需要重视的。

第一是要对城市治理的目标进行重新构建。传统上，城市本身就是一个独立的经济单位。城市管理者在对城市进行治理时，所考虑的都是城市本身的问题。例如，本市明年的GDP会增长多少个百分点、明年的失业率会有多高、工资水平又会是多少……所有这些，都是基于本市范围之内的。而作为“平台领导者”的城市则不同，它要考虑的不仅仅是一个城市的发展状况，更要考虑自身是否能为其他城市、其他地区提供好交互，指引好方向。在这种情况下，其他城市、其他地区的发展状况就会成为它发展的一个重要目标。这就好像，原来我们讲公司治理的时候特别强调股东（share holder）利益，而现在把关注点则拓展到了“利益相关者”（stake holder）——如果把城市也当成企业，那么城市的治理目标也首先要完成这样一个转变。

第二是要对城市治理的方法进行根本的革新。当平台城市的发展目标已经超出了其自身，采用怎样的方法才能反映平台城市上所有交互者的诉求、怎样才能协调各方面的利益，就成了一个关键问题。这里面，有很多工作需要去做。

一方面，在城市治理的过程中，应当设置机制反映交互者的诉求。举例来说，原来一个城市的“两会”，代表都是本地的，广州的归广州，深圳的归深圳。而对于平台城市来讲，就应该有一个包含各利益主体的决策会议。换言之，深圳的会不只有深圳人开，还要有中山的、惠州的、东莞的人来，大家一起商量深圳的城市该怎么发展、怎么制定相关的规则。除了这种正式的、定期的渠道外，还可以充分利用互联网等新技术，建立一些能及时反映各方面利益诉求的渠道，确保对信息的及时搜集。

另一方面，在执行层面上，也应该对官员的绩效考评进行重新的设计。过去，我们对一个官员的绩效考察是相对容易的，看他究竟在自己的城市出了多少成绩就行。但对于平台城市来讲，对官员的绩效就不能只放在本市的层面进行考察，而应该顾及到更广的范围、更多城市的利益。

第三是要用好“交叉补贴”等手段，促进平台生态的快速成长。在讨论平台企业问题时，我们曾多次讲到了平台的启动问题。我们指出，由于跨边网络外部性的存在，在平台的启动阶段，如果能够通过补贴等方法成功撬动多边市场的一边，就可以带动其他边上的需求增加，从而产生“滚雪球”般的效应，让平台实现迅速成长。

在建设平台型城市时，类似的逻辑也依然成立。平台城市要承担交互、要组织生产，就必须先有一些“互补者”围绕在其周围，作为潜在的交互对象，然后用它们去吸引别的“互补者”，从而实现良性循环。例如，深圳设计的某个产品要投入生产，其产业链可能涉及多个其他城市。怎么把这些城市有效地结合起来呢？先拉住一些城市，确保产业链上的几段应当是比较重要的。要确保这点，深圳可以从财政中拿出一部分，去对这些城市的产业链进行补贴，让这一部分城市的产业链率先成长起来，然后再去沟通其他的城市。从理论上讲，采用这种方法可以让平台型城市的交互能力实现迅速增长。当然，这个思路在具体的操作上还会有很多问题，例如跨区域的财政如何协调，平台城市应该通过怎样的方式对互补者进行补贴，这些问题都需要在实践当中进一步探索。

第四是要加强基础设施和城市环境建设，确保高质量互动的发生。平台城市的主要职责是促进交互，这一特征决定了它需要承担大量的“人”、“财”、“物”的流动，要应付好这一切，就必须投入大量的资金进行基础设施的建设，为交互提供保障。

由于平台城市之间的定位有差别，承担的交互职能各不相同，因此需要投入的基础设施就不同。例如，如果城市的定位主要是金融中心，那么其要侧重发展的就是支撑金融发展的相关基础设施；而如果城市的定位是创新中心，那么资源的投入则要更多地放在促进人才交流、技术交流的基础设施上。

当然，无论一个平台城市侧重的是哪一类交互，交互的主体都是人。因此，让人愿意来、愿意在这里进行交互就是必须的。从这个角度看，除了在对基础设施进行投入外，还应该要加强城市整体环境的相关建设，确保基础公共服务的有效提供。对于治安、污染等负外部性较大，影响交互顺利进行的问题，则应当积极、妥善地加以处理。

我想，如果可以做到如上几点，我们就可以较好地把几个中心城市建设成为支撑湾区建设的“平台领导者”。通过这些“平台领导者”来带动、引导湾区的其他地区，就可以实现整个湾区力量的有效协同，实现湾区经济的迅速发展。