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欧盟收紧外资审查之后,中资入欧再迎新的风口和浪尖

一张由布鲁塞尔主导的、意欲限制中国在欧洲影响力的网络正渐渐收紧。但同时,由于欧盟松散的决策机制及成员国内部发展的不平衡,仍有相当一部分欧洲国家希望搭上中国资本外涌的“顺风车”、振兴本国经济,对中资大开绿灯。

图片来源:视觉中国

记者 | 王磬

正当中美贸易磋商紧锣密鼓进行之际,在欧洲大陆,中资也被推到了风口浪尖上。

引发欧盟高层紧张情绪的最新导火线,是3月6日传出的意大利政府拟正式支持“一带一路”倡议的消息。此前一天,欧盟理事会刚刚通过了“欧盟外资审查框架”草案(下简称“框架”)。这项名为“收紧赴欧外资”、实则主要剑指赴欧中资的审查计划,将于4月1日生效。在更早些的2月,工业巨头阿尔斯通、西门子列车业务合并流产的背后,也有欧盟对抗中资的角力。与此同时,深耕欧洲市场多年的中企华为,也因最近的5G建设项目在欧盟多国激起舆论的千层浪。布鲁塞尔已有消息放出:3月下旬举行的欧盟春季峰会上,对华战略会是重点议题。

中资入欧似乎正在迎来“红灯”与“绿灯”齐亮的时刻:一方面,一张由布鲁塞尔主导的、意欲限制中国在欧洲影响力的网络正渐渐收紧,并逐步落实到立法层面,那些已经进入或打算进入欧盟市场的中国企业将面临更严峻的挑战。另一方面,新机遇也在并行涌现。欧盟松散的决策机制及成员国内部发展的不平衡,导致仍有相当一部分欧洲国家希望搭上中国资本外涌的“顺风车”、振兴本国经济,对中资大开绿灯(如意大利、希腊);同时,欧洲也愈发担心在全球化新格局下失去竞争力、特别是在高科技产业上被中美边缘化,因此,即使是拥有全球竞争力的西欧经济发达国家,仍有可能成为某些产业的突围窗口(如德国与5G)。

以“国家安全”为名的产业保护

事实上,“设立欧盟层面的外资审查框架”已经在布鲁塞尔的议程上待了两年之久。3月5日的欧盟理事会声明,只是这一过程的最后一环——立法——而“框架”的基本样貌早在去年9月便已确定。

这是欧盟首度全面制定外资审查规范。欧盟委员会与成员国将建立“合作机制”,以空前力度展开协作。它不仅将促使各方定期交换外资信息,也将允许欧盟委员会及其成员国对某个具体的投资项目提出质疑。

框架还明确提出,将重点关注涉及高科技与基建领域的投资并购项目。审查方面包括投资项目是否影响关键基础设施、关键技术、关键原材料产品的供应安全、是否会泄露敏感信息、投资者是否由政府控制等。“国家安全”、“公共秩序”等被多次强调。

长期跟踪外资审查的学者、中国国际问题研究院助理研究员石岩在接受界面新闻采访时表示,以“国家安全”为名的欧盟外资审查框架,可以说在设计理念上完整继承了CFIUS(美国海外投资委员会)的精髓。美国从上世纪70年代就以“国家安全”为名开始进行针对外资审查的可行性调研,最终落实到实践层面的契机在于限制日本对美国半导体行业的收购。

但欧盟“框架”将不具备像美国CFIUS那样的”一刀切“的权力。根据“框架”:欧盟委员会有“建议权”,但“最终决定权”仍在成员国的手中。石岩认为,这样的设置让成员国们在心理上更容易接受,有利于减小立法阻碍。但它同时也削弱了“框架”的实际效力。与作为主权国家的美国不同,一旦欧盟成员国之间就某项收购出现了基于国家利益的分歧,作为国际组织的欧盟将很会面临棘手的状况。

剑指中资,但恐难形成合力

虽然声明全文只字未提中国,但其剑指中国的意图在欧盟已是人人皆知。

长期从事海外并购的律师、竞天公诚律师事务所合伙人李卓儒曾在接受界面新闻采访时曾表示,“框架”对中国在欧并购行为的指向性很明显。将“投资者是否受非欧盟国家政府控制或大力资助”作为考量因素之一,同时又强调针对“高科技行业”:中国企业目前在欧美收购的重点恰恰就是高端制造业和前沿科技,将“高科技行业”与“非欧盟国家政府”同时纳入考量,有意指向中国目前的对欧投资模式,形成对抗中资收购的防护网。

根据荣鼎咨询和墨卡托中国研究中心的一项联合研究,以中国在2018年对欧盟的投资并购案为例,如果放在欧盟外资审查框架下来审视,82%的投资案例将触及审查框架的红线

但“审查”本身并不是最终目的。欧盟希望在“框架”统合成员国意愿的背景下向中国施压。“框架”将于4月1日正式生效。在4月9日即将举行的中欧峰会上,设立一个中欧互惠的投资协议框架,将被提上日程。

“框架”出台以前的外资监管,更多是成员国“各自为政”的状况:包括英国在内的28个欧盟成员国中,有14个国家具有类似“框架”的机制,但在范围和执行上差异较大。“框架”是欧盟规范化成员国处理外国投资的一次有力尝试,但它将不会影响成员国本身已有的国家投资审查机制,也不能强制要求尚未设立的成员国建立相关机制。

“框架”的出台会如欧盟所期待的那样,促使成员国之间形成对抗中资的合力吗?石岩对界面新闻表示,由于“框架”并不具备强制性的约束力,更多是建议性的,可能会有两个方向的影响。一方面,在尊崇自由贸易的北欧和急需引资的南欧,成员国很可能并不会在国家层面对外资监管做出实质性调整。另一方面,在高度重视核心技术的德国及工业保护传统悠久的法国,由于意识到欧盟“框架”的约束力之软,可能会以更激进的姿态在国家层面推进外资监管立法。

中资入欧新趋势

警惕中资的声音在欧洲由来已久。2016年,随着中资在欧投资并购创下历史新高,扼制之声也达到高潮。欧盟委员会主席容克曾公开表示,欧盟不是“天真的自由贸易者”,需要捍卫自身的利益,设立欧盟层面外资审查框架的提案也是在那时得以进入欧盟机构的议程表中。

但过去两年以来,中资在欧洲已经呈现出与2015、2016年时不甚相同的趋势。近日,一份由荣鼎咨询和德国墨卡托中国研究中心共同发布的报告称,2018全年,中国对欧洲的直接投资总额继续大幅下降。相比于2017年的291亿欧元,2018全年仅有173亿欧元,比起2016年顶峰时期的372亿欧元降幅达到了50%以上。报告总结了大幅下降的两点原因:中国国内对于出海的资本加强管控;欧洲各国日益严格的外资审查。

2018年中国对欧直接投资继续出现下滑

报告指出,总体来看,中国企业热衷投资的欧洲国家仍主要集中在传统的“三强”(“big three”)上——英国(469亿元人民币)、德国(222亿)和法国(143亿);意大利已经出现了后来居上的趋势(153亿)位居第三名。在投资的产业上,2018年欧洲新增的中资则表现出了与以往不同的多样化趋势:没有任何单个产业的投资超过了总体投资额的20%。过去几年中对基建领域的数额占据了大头,但到2018年已经逐渐分散到了金融服务、汽车、消费等多个领域。此外,中国国有资本所占总体投资的比重也大幅下降。

尽管中资在欧洲的许多起著名收购案引发了舆论热潮,但如果将在欧洲的中资与其他外资相比较,其数额仍是很小的。根据Politico的报道,从2018年来看,美国在欧洲的投资占所有外资的一半左右;除此之外,加拿大、日本、印度所占的份额均高于中国投资。

(界面新闻驻欧洲记者王磬发自布鲁塞尔)

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