文| 严荣（上海市房地产科学研究院副院长，研究员）

培育和发展住房租赁市场，实行租购并举，是深化住房制度改革的重要内容，是当前阶段推动住房发展的重点方向。为了促进住房租赁市场发展，各级政府陆续从金融、税收、土地、监管等多个方面实施支持政策。近来，财政补贴政策逐渐被用于支持住房租赁市场发展，使政策工具箱更加丰富和全面。

据住房和城乡建设部7月18日公布的消息，该部近期与财政部组织开展了中央财政支持住房租赁市场发展试点的竞争性评审工作。经过评审，有16个城市入围了2019年的试点范围，包括北京、长春、上海、南京、杭州、合肥、福州、厦门、济南、郑州、武汉、长沙、广州、深圳、重庆、成都。此次试点的政策背景是什么？试图解决什么问题？将如何开展实施？对于这些行业内外关注的重点问题，笔者将做一些阐释和回答。

住房租赁市场仍不平衡不充分

受益于相关政策的大力支持，近几年来我国住房租赁市场发展有了长足进步，对加快改善城镇居民居住条件、推动新型城镇化进程、促进房地产业转型发展等都发挥了重要作用。但是，对照2016年《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（国办发﹝2016﹞39号）提出的发展目标，当前住房租赁市场还面临发展不平衡不充分的突出问题。

首先，主体明显增多，但专业化效应有待强化。受到有关政策的鼓励和支持，住房租赁市场在2017年以来成为房地产业以及资本市场的关注热点之一。发展至今，参与住房租赁市场的主体日渐增加，除了自然人房东外，还有房地产开发企业、代理经租机构、公寓运营机构、租赁市场平台企业以及提供融资和其他配套服务的主体等。在经营管理方面，也逐渐形成了所谓集中式和分散式的模式，前者是指对具有一定规模的整栋物业进行改造然后出租运营，后者是指通过承租零星房源然后出租运营。

但是，从目前市场发展现状看，尽管一些规模化的企业在快速成长，有些企业运营管理的房源数量甚至已经达到几十万套（间），但是专业化的效应还不强。专业化的住房租赁企业应该适应高质量发展的经济社会变迁趋势，为满足居民群众对美好生活的向往提供专业化服务，为住房租赁市场平稳健康发展奠定基础。规模大并不意味着专业能力强，如果只是一味地追求规模，而没有有效提升专业服务能力，对住房租赁市场发展的价值较为有限。

其次，房源有所增加，但供需匹配度有待提高。近年来许多城市都通过新增供应、存量盘活、改造利用等方式增加了住房租赁房源数量。以几个主要城市的规划目标为例，北京市提出在2018年至2022年计划建设租赁住房50万套，并主要通过集体建设用地安排，深圳市在2017年提出“十三五”期间收储不低于100万套“农民房”用于规模化租赁，上海市也在2017年提出“十三五”期间新建和转化租赁住房70万套。另外，在有段时间，一些城市出现了较严重的房地产库存，也将其中一部分转化用于租赁住房。总体看来，租赁住房的房源有所增加。

但是，供需不匹配的问题也较为严重。从全国层面看，“一头是商品房高库存，一头是2亿多城镇非户籍人口绝大多数在城镇没有合适的住处”。从城市层面看，在区位、价格、房型等方面都存在供需不匹配的问题。比如，有些租赁房源由于位置较偏僻，交通不够便捷，因而难以吸引人员承租，只好空置，形成不了有效供应。又比如，不少城市较为重视中高端租赁房源的供应，忽视了中低收入人群的租赁需求，“蓝领公寓”和宿舍型租赁房供应相对较少。

再次，市场渐趋活跃，但监管体系有待加强。随着经济和人口结构的变化，租赁逐渐成为城镇居民重要的居住选择之一，尤其是青年人群。租赁需求增加，再加上一些市场主体和社会资本陆续进入住房租赁市场，使得租赁市场逐渐趋于活跃。但是，由于市场体系尚未健全，监管机制和监管工具都较为薄弱。比如，住房租赁市场的基础数据不够齐全，制约了监管部门及时监测市场变化的能力。再比如，在住房租赁行业较为普遍地出现“租金贷”业务时，由于缺乏相应机制和能力，监管部门较难及时发现并做出风险预判，从而加大了风险处置的难度。

最后，除以上问题外，住房租赁市场发展还面临一个经济层面的投入与收益失衡问题。由于大多数城市的房价近些年来都经历了较快上涨，而相对而言租金价格涨幅较低，因而住房租金与售价之比远远超出了通常意义的合理区间。所以，无论是市场主体和社会资本作出的投资，还是城市政府提供的公共投入，都面临收益难以弥补成本的难题，很多城市的租金回报率远低于同期银行贷款的基准利率。成本收益的失衡制约着住房租赁市场的可持续健康发展。

全面客观地看，这些问题主要是发展的问题，也就是说随着住房租赁市场的发展，有些问题将会逐步得以缓解，但也有一些是体制机制问题，需要在关键时期通过建章立制、统筹协调、引导管理等方式加以完善。其中，通过中央财政支持住房租赁市场发展是政策工具的选择之一。

日趋丰富的政策工具箱尚缺财政政策

近年来，对于住房租赁市场发展而言，2016年的《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》堪称行业领域的纲领性文件，既提出了住房租赁市场发展的目标和方向，也形成了一个基本的政策框架。在发展目标方面，该《意见》提出到2020年要基本形成供应主体多元、经营服务规范、租赁关系稳定的住房租赁市场体系，基本形成保基本、促公平、可持续的公共租赁住房保障体系，基本形成市场规则明晰、政府监管有力、权益保障充分的住房租赁法规制度体系，推动实现城镇居民住有所居的目标。在政策框架方面，主要包括培育市场供应主体、鼓励住房租赁消费、完善公共租赁住房、支持租赁住房建设、加大政策支持力度、加强住房租赁监管。

其中，在支持政策方面，主要包括给予税收优惠、提供金融支持、完善供地方式等。比如，在税收优惠方面，对依法登记备案的住房租赁企业、机构和个人，给予相应优惠，涉及个人出租住房的增值税征收率由5%减按1.5%计算缴纳，对房地产中介机构提供住房租赁经纪代理服务的适用6%的增值税税率，对个人出租住房所得减半征收个人所得税等。比如，在金融支持方面，提出鼓励金融机构按照依法合规、风险可控、商业可持续的原则，向住房租赁企业提供金融支持；支持符合条件的住房租赁企业发行债券、不动产证券化产品；稳步推进房地产投资信托基金（REITs）试点等。再比如，在土地供应方面，提出各地应将新建租赁住房纳入住房发展规划，并在年度住房建设计划和住房用地供应计划中予以安排；允许将商业用房等按规定改建为租赁住房，土地使用年限和容积率不变，土地用途调整为居住用地，调整后用水、用电、用气价格按照居民标准执行。

这个培育和发展住房租市场的政策框架在后续一系列政策和文件中都得以贯彻和体现。比如，2017年5月，住房城乡建设部在《住房租赁和销售管理条例（征求意见稿）》中提出：“国家鼓励发展规模化、专业化的住房租赁企业，支持住房租赁企业通过租赁、购买等方式多渠道筹集房源，支持个人和单位将住房委托给住房租赁企业长期经营。住房租赁企业依法享受有关金融、税收、土地等优惠政策，可依法将住房租赁相关收益设立质权。”再比如，2017年7月，《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》（建房﹝2017﹞153号），在支持政策方面，主要包括金融支持、税收优惠、新增用地以及利用集体建设用地建设租赁住房、水电气价格、租赁住房运营管理等方面。

由于住房租赁市场是一个高度市场化且富有竞争性的领域，尽管其中一部分中低收入的住房困难群体需要获得以公共租赁住房为主要形式的保障，但在大多数情况下，市场在资源配置中起决定性作用。因而，在培育和发展住房租赁市场的政策框架中，政策工具主要涉及金融、税收、土地等方面，没有明确提出财政支持作为政策手段。

中央财政支持重在引导和鼓励

将中央财政支持纳入住房租赁市场发展的政策工具箱，是经过充分酝酿的。从2015年到2017年的连续三年，中央经济工作会议都对住房租赁市场发展提出了明确要求。比如，2017年中央经济工作会议强调要发展住房租赁市场特别是长期租赁，保护租赁利益相关方合法权益，支持专业化、机构化住房租赁企业发展。2018年12月，中央经济工作会议更加强调从体系建设和机制完善角度推动市场发展，提出要“构建房地产市场健康发展长效机制，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，因城施策、分类指导，夯实城市政府主体责任，完善住房市场体系和住房保障体系”。2019年初，财政部表示，“积极协同有关部门进一步完善住房市场体系和住房保障体系……加快发展住房租赁市场，多策并举改善城乡群众居住条件。”这意味着，中央财政支持住房租赁市场发展已经进入了政策制定和实施阶段。

根据公开信息，2019年1月份，财政部和住房城乡建设部联合印发了《关于开展中央财政支持住房租赁市场发展试点的通知》（财综﹝2019﹞2号），明确了试点目标和要求。2019年3月份，中央有关领导在住房和城乡建设部调研并主持召开座谈会强调，“要完善住房租赁市场体系，建立健全住房租赁相关法律法规，完善金融财税政策，实现住房租赁市场健康稳定发展。”可见，财政政策已经成为住房租赁市场发展政策工具箱中的一项重要内容。

对城镇住房租赁市场提供中央财政支持，既是一种导向，引导地方和城市同向发力，促进租购并举住房制度建设，也是一种支撑，为一些关键机制和平台建设提供基础，有助于构建房地产市场健康发展长效机制。具体看，有以下一些特点。

首先，直面住房租赁市场发展的重点问题。中央财政支持住房租赁市场发展，其目标主要是促进多渠道筹集租赁住房房源，促进专业化、机构化租赁企业发展，建设住房租赁信息服务与监管平台，改善租赁住房消费环境，加快形成租购并举的格局。这几项目标直接针对了当前住房租赁市场发展面临的一些突出问题，比如专业化效应不够强、供需匹配度有待提高、监管能力亟需加强等。

此次中央财政支持住房租赁市场发展，对不同类型的城市按照城市规模分档确定支持标准。比如，直辖市每年10亿元，省会城市和计划单列市每年8亿元，地级城市每年6亿元。从入围城市名单看，16个城市中，有3个是直辖市，13个是省会城市和计划单列市，因而每年中央财政支出额为134亿元。

当然，无论对于哪一类城市，中央财政的支持数额与当地住房租赁市场的投资额相比都是微不足道的。因而，中央财政的支持更多体现出一种导向和鼓励。

其次，夯实城市政府主体责任。由于我国住房市场是一个区域差异很大的市场，各个区域的住房发展处于不同阶段，因而有关政策必须给地方和城市留下空间，而不能搞“一刀切”。尤其重要的是，在推动住房发展方面，应该给地方和城市足够的自主权，让地方和城市大胆试验、创造有益经验。

在支持的对象上，以城市为基本单元，充分体现城市政府的主体责任。对于资金具体用途，各城市可以自主确定，主要用于多渠道筹集租赁住房房源、建设住房租赁信息服务与监管平台等与住房租赁市场发展相关的支出。

再次，突出示范引领作用。此次中央财政的支持，采取竞争性评审的方式。具体来说，由有关城市按照自愿原则制定实施方案，财政部和住房城乡建设部对地方申报材料进行审核，并组织专家开展评审，选取具有示范性的城市入选。从入围的城市看，主要都是住房租赁需求规模较大、住房租赁市场具备一定基础的大中城市。

根据公开信息，目前入选的16个城市是中央财政支持住房租赁市场发展“试点”。这意味着，中央有关部门希望通过此次支持，能形成一批可复制、可推广的成果和经验，今后能向全国推广，从而带动全国其他城市住房租赁市场的发展。因而，入围试点，既是对有关城市发展住房租赁市场的肯定与支持，又将突出示范引领效应，探索经验推动其他城市发展住房租赁市场。

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