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【边界观察】欧洲边境保护局:一个时空错乱的欧洲一体化困境

从长远来看,区域一体化是一个无法否定的必然趋势,这也是为什么欧洲边境保护局被认定为是对欧洲一体化历史的复制和延续,而不是应对紧急状况;但对于具体移民对象的安全化与安全措施的实施却是由单个的民族国家承担和完成的。

7月24日,英国伦敦,英国新任首相鲍里斯·约翰逊抵达唐宁街10号。

边界观察是中央民族大学民族学与社会学学院副教授、北京大学人类学博士赵萱在界面新闻开设的专栏,基于田野调查经历,讲述他对于全球边界地区的观察和思考。】

随着7月24日鲍里斯·约翰逊以绝对的优势赢得英国首相相位,人们愈发容易相信一个“右倾”的欧洲社会已经诞生。尽管约翰逊谨慎地以“中右”人士的身份界定自己,但鉴于其对穆斯林妇女的嘲讽以及“建议”移民学习英语的主张,所谓的中间色彩在公众的观感中已然荡然无存,“硬脱欧”正式提上日程。

在此之前,今年5月23-36日,欧盟五年一度的欧洲议会选举落下帷幕,左翼阵营的失利以及右翼势力的活跃甚至不需要进行过多地预测和分析,唯一令观察者感到意外的是隶属于亲欧党团的绿党(以呼吁保护人类生存环境为目的的绿色运动党团)的异军突起,拉拽着亲欧派与疑欧派的平衡,欧洲政治势力与民意的碎片化和分裂态势跃然于选举结果之上。

近日,有幸与德国基督教社会联盟的一位同志共进午餐,席间对方以蔬菜沙拉为主菜,拒绝肉类和酒品,他对我讲述了一个极为朴素而感性的政治观点:崇尚素食与简餐的欧洲人更倾向于维系欧洲的统一,并主张善待移民、接纳移民。在他的表述中,这种再寻常不过的饮食习惯却恰如其分地与绿党所推崇的环保、反核、反战以及不应盲目地崇拜科学技术的进步性和消费主义的价值观相契合,并在充盈着普世主义关怀的同时,提供着一类朴素的、“佛系”的、遵循着政治正确的美好预期,进而在回避和无奈中与今日欧洲主流政治家的抱负和欧洲的现实图景背道而驰。

在过去的数年间,我们往往可以接受到如下的讯息,移民问题(或者说难民)正在使欧洲分裂,不论在思想还是行动上,以“去边界化”为主旨的欧洲一体化进程因为大批移民的到来遭遇了“再边界化”的分裂可能,并提醒着着欧洲各国似乎已经遗忘或尝试忽略的民族国家模型。与此同时,民众的内心同样在与之相似的欧洲统一性和国家独立性之间左右为难:谁不期待一个自由流通、人人平等的欧洲社会,可谁又愿意接受一个充斥着陌生人与外来者的祖国。

如果说,关心移民的福利如实反映出素食主义者式的普世价值,那么控制移民的流动则彰显了“食肉糜”的民族国家管理者必须承担的安全责任,二者共同构成了自新世纪以来欧洲移民与边界问题的二元化叙事。移民“既处于风险也作为风险”(who are both at risk and a risk),很好地概括了欧洲在边界实践上长期以来的二元性。

受到“9·11”事件的影响,早在2001年10月,法国便牵头提出应设立“欧洲边境警察”(European Border Police)统一管理欧洲边界事务。但在当时的欧洲,各国考虑到边境事务仍应属于国家主权的核心事务,所以拒绝设立一个全新的超国家机构进行管理,但是强调需要增强国家之间的合作。2002年5月,欧盟委员会对于边界管理明确倡导的理念是,“朝向一种欧盟成员国之间外部边界的整体化管理”,其核心始终围绕单独的各个成员国展开。

2002年6月,欧洲理事会又发布了“Plan for the management of the external borders of the EU”也就是所谓的“行动计划”(Action Plan),在其中,依然没有谈到设立共同管理机构的问题,只是强调了国家间的协调。可以说,从2001年到2003年,在紧迫的安全形势面前,欧洲尚未采用一种应对新的安全问题的“特殊手段”(extraordinary means)。

但到了2004年,欧盟提出了通过一个去中心化的欧洲边界管理体系推动建立“整体性边界安全的泛欧洲模式”(pan-European model of integrated border security)。在这样一种略显滞后的安全化语境之下,富有代表性和争议性的欧洲边境保护局(Frontex, European Border and Coast Guard Agency)正式诞生了。

值得注意的是,欧洲边境保护局很显然并不是为了应对“9.11”事件而产生的及时性产物,而是被官方解释为隶属于正在进行中的欧洲一体化进程的一部分。最直接的证据是该机构的历史在官方的表述中追溯到了1957年的《罗马协定》,即欧洲共同体的诞生,而不是2001年紧迫的安全问题的出现。

对欧洲边境保护局前期历史的梳理,我们可以发现上世纪50年代到80年代可以作为其发展的第一个阶段,欧洲边界管理一体化进程的开始。第二阶段是以1985年法国、德国、卢森堡、比利时与荷兰5个国家率先签订《申根协定》为标志,欧洲国家开始真正推进欧洲内部边界的取消。两年之后,《单一欧洲法令》(Single European Act)加速了这一进程,其明确提出欧洲内部市场应该是一个没有内部边界的区域,根据协定的规定,商品、人口、服务和资本应该自由流动。1990年《申根协定》开始正式实施,在随后的6年间,意大利、西班牙、葡萄牙、希腊、澳大利亚、丹麦、芬兰和瑞典先后加入到《申根协定》中。1999年的《阿姆斯特丹条约》之后,申根既有规范正式成为了欧盟执政理念和政策的支柱。

直接来看,上述历史呈现了欧洲内部边界消失的历史,但可能的风险也随之而来。一项项应对突发状况而发布的“补偿性措施”(compensatory measures)愈发频繁地出现,根源在于各国始终担心打开欧洲边界的同时如何保障欧洲社会的安全。欧洲边境保护局也是在这一理念下作为一种政策尝试出现。

今天我们去总结欧洲边境保护局的理念,可以包含有三个层级的含义,第一、成员国之间应该在移民和遣返问题上达成信息交换与合作;第二、合作展开的边界与海关控制应该关注监控、边界检查和风险分析;第三、将非欧盟国家也纳入到这一合作框架中。所以其设计理念不仅是一个欧盟成员国之间的合作,更是追求欧盟成员国与非欧盟国家之间的合作,这自然是一个不用争辩的良好方案。

同时,如果说欧洲边界管理的核心是对移民流动进行控制的话,那么欧洲边境保护局无疑已经使得传统的欧洲内部与外部之间的划分也不再有效,一个更大区域范畴的、各国所期许的地中海-欧洲出现了。

但时至今日,欧洲边境保护局的定位却始终暧昧不清。原因在于其作为一个欧洲级别的组织服务于欧盟的边界安全,但是它并不具有直接的决策权,而是旨在辅助各个国家的边界管理机构行动,所以这也造成了欧盟与各个国家在决策和理念上的张力。欧洲边境保护局所代表的欧洲意志指向的是如何协同发展预防难民危机,推进欧洲一体化的安全化实践,但有趣的是只有主权国家才有权力决定谁是安全化的对象,并施以安全化措施。

在全球化的大背景下,从长远来看,区域一体化是一个无法否定的必然趋势,这也是为什么欧洲边境保护局被认定为是对欧洲一体化历史的复制和延续,而不是应对紧急状况;但对于具体移民对象的安全化与安全措施的实施却是由单个的民族国家承担和完成的。

自此,我们应当意识到,针对欧洲的统一与分裂,政见与民意的左与右在以移民为核心的欧洲边界问题上并不是一个单纯的空间问题,在一体化与脱欧,内部与外部之间做选择,而更可能是一个时间问题,着眼于未来抑或当下。

当英国争吵着如何以一种果断的方式离开欧洲,却试想着将与爱尔兰的硬边界问题拖延到脱欧后的“执行期”;当欧洲各国围绕着难民额度分配问题打得不可开交,却始终维持着欧洲经济体与欧元区的统一,我们是否可以揣摩到那些素食主义者的哲学:谁不爱好和平?谁不希望一个统一的欧洲?

(文章仅代表作者观点。责编邮箱:yanguihua@jiemian.com)

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