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李铁:城市经济决策也需要“止损”机制

无论对于企业来说,还是对政府来说,及时止损、适时调整都是最好的战略性选择。

2019年9月14日晚,山东枣庄,台儿庄古城。图片来源:视觉中国

作者 李铁

城市政府管理着大量的城市经济事务,既有城市未来的开发,又有城市内部的基础设施投入,还有城市的规划管理等,难免会在决策过程中产生失误,这是十分正常的现象。

就像任何一个企业在市场竞争过程中都难免会出现判断性失误,也难免会遇到市场选择的错误。对企业来说,决策失误会导致破产或重组。但是对城市来说,在现行体制下,如果决策失误不致于后果那么严重,但仍有可能造成巨大损失。

无论对于企业来说,还是对政府来说,及时止损、适时调整都是最好的战略性选择。

决策失误造成巨大损失

我们曾经给一个河北省贫困县做过规划。去调研的时候发现,这个县的人口只有30万左右,县城人口12万不到,但是县城规划面积达到了70多平方公里,按照规划已经投入的基础设施建设面积有40多平方公里。

我们对这个规划提出了严重的质疑。十几万人的城市,人均占地超过了600平方米,已经是严重地粗放利用。即使按照开发的空间,人均也达到了400平方米左右,超过了住建部规定的4倍以上。

我们提出,即使全县的农民都进入县城,也才30万人口。而且除去县城的人口,剩下的20多万人口有一部分还要留在农村,进城的也买不起住房,未来人口的增长空间在哪里?如果说经济处于高速增长阶段的话还有人口预期,但是当前经济增长速度已经从两位数下降到一位数,未来人口进城的速度会严重放缓。如此下去,未来的县城如何经营?

当然他们也意识到规划出现了问题,而且面临着严重的城市债务,但是又舍不得放弃已经建设成一定规模、有一定景观形态的城市。因此我们提到了“止损”的建议。所谓“止损”,就是针对过去的规划,划定城市发展边界,把未来可能出现的损失降到最低点。继续增量开发已经是不可能,只能是在存量的基础上,尽量按照最集约的方式实施稳步发展,不再新增债务,才有可能把损失降到最低。

在中国近些年的城市建设和开发过程中,类似这样的例子可以说是太多了。这个县城好歹还是以城区为中心向周边扩张的。还很多省会城市和地级城市,选择在距离城区较远的地方建设开发区和新区,造成的损失远远大于这个县城。

有一些孤岛式新区,动辄规划到几百平方公里和上千平方公里,即使是核心区的规划面积也达到了几百平方公里。规划了就要落实,按照几百万人口和几百平方公里的规划,首先要铺设的就是基础设施框架,例如交通路网、基础设施管道、各种绿化工程以及在核心区建设漂亮的景观等。有的新区还规划了会展中心、体育中心和文化中心等设施,并且很早就开始了场馆建设,以至于这些设施长期被闲置浪费。一些新区已经规划了几十年,实际开发的效果与规划的设想差距太大。还有的新区选址不当,距离主城区达80公里远,导致开发不顺利。还有的新区规划多点开发,但是实施起来几乎很难有效果。这些新区的投资多的达上千亿,少则几百亿。由于选点和规划的失误给经济发展带来了严重的损失。

既然规划中出现了问题,有的还是领导拍脑子决策的结果,那么已经造成了巨大的损失,又该如何解决因过去决策失误造成后续发展的严重问题呢?很多后任管理者认为,既然已经都投入了这么多,如果任其闲置,反而会造成巨大的损失,还是试图通过再开发的政策来激活这些濒死新区,或者是挽回因规划失误造成的空间损失。

既然决策失误已经导致了这些新区的后续发展失败,那么继续激活它就可以挽救损失吗?显然不能。错误的决策下,投入越多,损失只会越大,这是显而易见的道理。根子上就是错的,怎么还有可能激活?

继续分析,有些决策在经济高速增长的时候,都没有能够成功,那么经济增长速度大幅下滑,怎么还有可能吸引更多要素进入到一个决策错误的发展空间?显然这是认识上出现了偏差。还有的新区发展,严重依赖于房地产,因为新区基础设施建设的资金来源于房地产开发的土地出让收益。但是在宏观政策进行严格限制的形势下,在房地产为导向的发展模式面临调整的大前提下,未来新区基础设施投入的资金来源从哪里来呢?而且有的新区债务问题严重,难道还要把新增的投入扔到烂尾开发工程中,继续增加新的债务吗?当然这也是一个悖论。

“止损”机制的重要意义

最近看到一些省份提出的规划和发展思路,纷纷要采取各种方式激活已经失败的新区。究其原因,或许在于一些地方政府官员对经济规律不甚了解,特别是后任官员对于前任的决策过程没有进行深入细致的科学分析,只是认为有了激活新区的政策,有了巨额资金的投入,还是能够将新区的设施尽量用起来为好。但是他们往往忽视了一个最重要的问题,继续增加投入会加大损失的负担。因为很少有官员去认真想过“止损”的问题,没有想过能够及时“止损”也应该是经济决策的重要选择,也是遵循经济规律的基本判断之一。

如何研判“止损”问题,首先要看已经做出的决策是成功还是失败,如果失败,那么已经造成的损失是多少?其次要看经济发展运行的趋势是维持高速增长,还是速度趋于放缓,这是决定规划目标是否能实现的重要依据。再次还要看特定的区位条件和资源禀赋,是否有足够的新增资源来激发出自身独特的增长优势。还有就是根据自身的财力和债务状况,判断是否还有足够的实力来维持新增的投入。当然也要看当年的决策过程以及失败的原因分析等。最重要的就是在选择发展空间的时候,不仅要考虑已经投入的因素,而且要关注新增投资项目所能承受的各类成本,其中也包括交通、区位以及体制环境的成本。即使新区建设得再好,对新增投资项目来说,成本增加是不可承受之重,也是企业选择是否在新区投资的重要考虑因素。

作为任何一届城市政府,不可能没有决策失误,也不可能没有投资的损失。毕竟我们不能去选择自己的历史,也毕竟要为城市的发展付出代价。但是与企业不同,一家民营企业从头到尾的责任和收益都是自己要承担的。而城市政府则要面临主官的频繁调整,也涉及到前后任的关系和责任问题。也许前任官员的决策失误,大量的责任和后续压力需要由后任负责。在面临着曾经决策的失误如何选择,不仅要求后任掌握经济规律,而且也要求后任采取有效的方式将前任失误及自身失误降到最低,这是科学地进行城市经济决策的重要依据。

因此,是否能够建立“止损”机制,对城市未来的健康发展和提高投资效率具有十分重要的意义,而且对调整城市发展模式,实现城市转型和集约发展也有重要的实践价值。

我个人认为,在进行科学分析的基础上,总结前任的经验和教训,重点在于要学会建立“止损”机制。就是防止错误越走越远,债务越来越大。无论之前的损失有多大,将损失降低到最低点,甚至不再新增损失才是最重要的,而不是试图靠无效激活而导致肉包子打狗一去不回。毕竟城市的资源是有限的,要把有限的资源用在解决城市居民生活和就业最需要的地方才是唯一可行的途径。

(作者为中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家。)

来源:财经杂志

原标题:城市经济决策也需要“止损”机制 李铁谈城市

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