文｜马亮、和经纬

（马亮，系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授；和经纬，香港教育大学亚洲与公共政策系副教授）

私营公司如何影响公共政策？我们最近完成的一项研究发现，企业会使用多种跨界策略，推动政策创新的诞生和推广。私营公司把企业家精神应用到了公共政策创新，可以说是“政策企业家”，而其私营本质并不必然意味着不会促进公共利益。

以中国某互联网公司推动移动支付在医保支付领域的应用为例，当企业战略与公益动机有机结合时，私营公司也可以推动公共部门创新。

出于历史原因，中国居民的社会医疗保险根据职业和户口分为三块：城镇职工基本医疗保险、新农村合作医疗保险、城镇居民基本医疗保险。2017年，社会养老保险开始城乡融合，但是不同医疗保险计划之间仍然存在明显差异，并导致许多亟待解决的问题。

首先，大量流动人口使异地医疗保险报销问题凸显，繁琐的程序使患病人员不堪其重。由于医疗保险信息系统都是各地分散建设的，所以信息很难跨地区和跨层级共享，这使中央统筹也难以实现。与此同时，各地医院开发的医院信息系统也是各自为战，通常分别针对各个社会医疗保险计划单独建设，使跨地区数据交换难上加难。

其次，医疗就诊过程比较繁琐，患者常常扎堆到大医院就诊，大医院因此拥挤不堪，而初级诊疗系统却无人问津，致使医疗资源的分配效率不高。与此同时，医疗支付过程繁杂，患者在每个环节都要通过医保卡支付，结果是一次看病多次排队。这就需要引入信息技术，再造医疗就诊流程，从而缓解看病难、看病贵等问题。

我们注意到某家互联网公司运营的移动支付系统，为解决上述医保问题提供了可能。该公司在移动医保卡的试点和推广中扮演了政策企业家的角色，并采取各种跨界策略实现了这项政策创新由点到面的全国推广。我们基于深度访谈和相关数据获得资料，并对该案例进行深入分析。

该公司是移动支付行业的引领者，拥有庞大的用户基础，技术门槛较低，且同政府保持了良好的合作关系，这使公司高层相信可以在社会服务领域取得成功。

该公司提出可以通过移动支付来把医保卡和银行支付贯通，从而大大减少医保支付的排队时间，也便利患者实时查询医保支出。与此同时，就诊付款是直接进行的，患者也不需要先付现金再去报销，从支付程序来说也大为简化。因此，该公司将医保支付问题包装为一个简单的技术问题，并通过其在移动支付领域建立的商业信誉进行宣传，赢得了广大患者的青睐和信赖。

但是，这样一项政策创新对政府部门而言却是异想天开。将社保卡和移动支付捆绑意味着社保卡的电子化，而社保卡的身份凭证功能将很难发挥，可能会导致盗刷和冒用等问题。其次，相关部门不愿意承担因此而可能导致的失败风险，所以避责倾向使它们不愿意这样做。最后，对于私营公司参与医疗保障这样的社会服务，政府部门也持谨慎态度。

为此，该公司首先从地方层面突破，选择谋求其总部所在地政府的大力支持，进行地方政策试点。该公司同当地政府关系密切，所以很容易得到主要官员的强力支持。但是，地方医保部门对该计划持审慎态度，因为所有技术标准都是该公司制定的。

该公司不遗余力地反复磋商，通过各种技术手段确保数据安全，直至达成合作协议。为了获得当地政府部门的认可，该公司甚至为支付安全提供了兜底条款，即任何支付错误都由公司承担。这样一来，政府部门打消了疑虑，政策创新也扫除了障碍。

移动医保卡的推出得到了患者的广泛认可，媒体也进行了大量报道，使该公司增强了在全国推广的信心。但是，医保体系在各地都是碎片化的，所以需要一家一家去协商。与此同时，一些地方政府还担心这项政策创新能否在本地推广，因为该公司总部所在地并非普通的地级市。为此该公司在多个被视为很难推动这项政策创新的城市进行试点，这样一来就打消了其他地区的顾虑，并通过“滚雪球”的方式不断推动政策创新的区域扩散。

在地方层面的推广初见成效后，该公司多次同负责医保的中央部委沟通，并取得其认可，以便适时实现全国范围的普及。中央部委的首肯，反过来又推动了更多地方政府的合作。加之该公司特别注重媒体报道，使这项政策创新几乎家喻户晓，并吸引一些地方政府主动找其合作。

一项公共政策的出台，往往取决于政策解决方案、政治氛围和政策问题的三流汇流。此时政策窗口打开，政策得以推出。从上述案例可见，政策企业家在这个过程中扮演重要作用，就像催化剂和粘合剂一样将政策、政治和问题这三个源流整合在一起。

政策企业家擅长将不同性质的资源整合在一起，并利用社会契机来推动政策出台，其首创精神和创新能力使政策创新得以可能。公共和私营部门都有可能成为政策企业家，而且恰恰是二者的合作才使许多政策创新发生，这类似于企业社会责任和公私部门伙伴关系。

对于私营公司而言，至关重要的是如何跨越公私边界和不同政策领域之间的界限。互联网公司会娴熟地使用一系列跨界策略，最终促使其推动的创新从一个地区扩散到全国。这些策略并非各自为战，而是综合利用并交叠发挥作用。

这种跨界体现在打破垂直层面不同政府层级之间的割裂状态、打破水平层面不同政策领域之间的分割状态，进而使政策创新得以推广和扩散。

基于上述互联网公司推动医保移动支付的案例，我们总结出五种政策企业家的跨界策略：建构问题、普及问题、建立联盟、改革制度和率先垂范。

建构问题指通过讲故事等方式强化某项当前政策存在的问题的严重性，并提出解决这个问题的可行之道。要把政策问题去政治化和技术化，使政策问题的政治敏感性降低，演变为可以通过技术加以解决的问题。企业往往有很强的技术决定论，而把政策问题包装为技术问题，既有助于发挥企业的专长，也利于打消利益相关者的顾虑。

普及问题指提高政策问题的显示度，使更多的人认识到问题的存在。普及问题意味着私营公司要同各种利益相关者进行反复协商，进而就政策问题取得共识。

建立联盟指争取不同部门和利益相关者的支持，进而使政策创新获得强力推动。政策企业家很难单打独斗，对私营公司而言更是如此。它们需要同政府部门合作，并建立政策联盟，才能使政策创新最终落地。

改革制度指改变权力的分布格局并推动既有制度的变革。政府体系内部存在的缝隙和裂痕，为政策企业家的腾挪提供了空间，它们可以上下左右地谋求政策空间，并利用其跨界策略取得成功。

最后，率先垂范指通过试点、示范等方式说服人们相信政策解决方案的可行性。政策企业家要率先垂范，通过看得见的成功事例来证明其提出的政策方案是行得通和更高一筹的。政策企业家还需要在环境不同的地区证明政策方案的有效性，才能使其成功推广和扩散。这既涉及不同地区和部门之间的政策学习，也包括激发不同地区和部门之间的政策竞争。

政府体系并非铁板一块的，而是存在碎片化的裂痕和可以突围的“结构洞”，私营公司恰恰利用这种结构特征实现了政策企业家的功能。但是，私营公司的作用也受到其所在环境的制约，并反过来激发其采取各种务实策略进行突围。

 

参考文献：

He, Alex Jingwei, & Ma, Liang. Corporate Policy Entrepreneurship and Cross-boundary Strategies: How a Private Corporation Champions Mobile Healthcare Payment Innovation in China?. Public Administration and Development, doi: 10.1002/pad.1868.

 

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