中国首席经济学家论坛理事 张岸元

过往若干年，大规模减税降费政策的实际效果经常被质疑，因为征管层面操作的变化，可能对冲税率的下降和税基的缩减，致使部分纳税人实际税负上升。有意无意的舆论导向也没有起到准确传达政策的作用——减税的部分、广而告之，增税的风险、讳莫如深——如此单向预期引导，吊高了纳税人减税的胃口，致使税收痛苦指数上升。

当下就有一项可能带来部分个税纳税人实际税负显著上升的重要税制改革，涉及千家万户，早已准备就绪，而大多数纳税人对此可能一无所知。

2018年8月31日，全国人大常委发布了修订的《中华人民共和国个人所得税法》（主席令第九号）。根据规定，2019年1月1日起全面实行综合申报、专项附加扣除、预扣预缴、汇算清缴制度等新个人所得税法全部内容。

综合申报实际上与个人关系不大。目前技术水平下，税务部门比纳税人本人更清楚其收入状况，手机上某些APP早就能提供完整的收入信息。某种程度上说，申报，主要是个态度；不会按照你的申报确定纳税金额。

预缴预扣也与个人无甚关联。该征收方式已经实施多年。多数情况下，雇主代纳税人缴纳个税，并不需要得到纳税人首肯。单位主要对税务部门履行纳税义务，不需要对纳税人的权利负责。

增加子女教育、赡养老人等专项附加扣除，是新税法中切实实现减税的内容，这一点，纳税人已经被广而告之，在此不赘述。

新税法中真正厉害的一招是“综合计征、汇算清缴”。所谓综合计征，是将居民的工资薪酬、劳务报酬、稿酬、特许权使用费等合并作为所得税综合计税基础。所谓汇算清缴，是指从2019年1月1日开始，合并纳税人的计税所得，然后在2020年二季度，对纳税人今年的综合收入进行清缴。虽然理论上可能出现某些类型个税预扣预缴较多，税务部门经汇算后，明年进行个税退还的情形。但更大的可能性，是各项收入加总后，跳升适用了更高档次的边际税率，纳税人因此需要一次性补缴可观的个税。

举个简化的例子，某人一次性取得一笔劳务报酬，目前适用税率是20%。按照原先税法，预扣预缴之后，税务部门明年不会找后账。但按照新税法，该笔劳务报酬将加总到纳税人所有收入基础之上，这意味着其所适用的边际税率很可能大幅超过20%。因此，纳税人必须在明年二季度补齐未缴纳的个税差额。

明年二季度是否一定要如期实施该项改革，非常值得商榷。首先，众所周知，我国许多大资产所有者较少缴纳个税，其个人收入主要来自税率较低的资本所得，个人支出则多以机构运营成本方式列支。此次个税改革，不仅没有针对造成我国收入分配差距扩大的这一重要缺陷拿出解决方案，反而进一步将个税压力施加在劳动要素（包括创造性劳动）上。这与经济转型升级、鼓励创新所需的税收激励方向，存在明显冲突。

其次，汇算清缴不符合以较少成本获得较多税收的基本原理。关于税政，哥尔柏有句庸俗但透彻的话：“税收这种技术，就是拔最多的鹅毛，听最少的鹅叫”。虽然具体金额难以测算，但可以肯定，汇算清缴带来的税收收入增加十分有限。该政策精准指向的人群，是收入水平较高、来源渠道多元化的知识阶层，是他们在获取劳务报酬、稿酬、特许使用费收入。知识阶层是先进生产力的代表性群体，部分掌握着社会话语权。几年前,科研经费管理制度调整引发的矛盾尚没有解决。目前内外环境复杂，各方面减税呼声不断，国际间竞争性减税压力仍在。这时，反其道而行之，率先加重这部分人群的税负，无疑会进一步增大社会成本。

最后，据我所知，大多数潜在清缴补税纳税人，迄今为止对什么是汇算清缴仍不知情，此前没有采取合理避税措施进行税收筹划。这种情况下，在明年二季度搞出个和美国一样的纳税季，以“秋后算账”方式让纳税人补缴税款，很不利于税务部门与纳税人之间建立互信关系。

我们注意到，自去年个人所得税新税法发布以来，财政部多次发布公告，对征收细节进行了切合实际、倾向于纳税人利益的调整完善。如，规定房租专项扣除标准在800-1500元之间，采取定额扣除、而不按租金发票限额据实扣除。该政策最大程度减少承租人申报难度，也避免了出租人提高租金。又如，宣布推迟三年，于2022年1月1日起，才将居民个人取得的全年一次性奖金，并入当年综合所得计算缴纳个人所得税。该政策给了市场主体缓冲时间，用以调整税收筹划方案。个税汇算清缴应借鉴上述做法，让纳税人更多感受到政府减税的诚意。

明年是全面建成小康社会之年，做大蛋糕是比重新切蛋糕更重要的任务。面对财政减收压力，预计再度推出新的大规模减税降费政策难度很大。这种情况下，财税政策的目标，似应是尽量保证各阶层的税收负担都不出现新的增加。继民营企业信心受到不应有的冲击之后，不必再因补税，激化与特定社会阶层的矛盾。