文|孚园

本期我们来看看上海工业用地的改造政策及引导方向在哪里？以及成效如何？

工业项目的改造或再开发，我们已经陆续谈过不少案例（以小见大-工业厂房改造除了文创园区还能怎么做？以及这么做的要点是什么？），它们的事后总结多集中在其化腐朽为神奇之处。但如果试图去总结它们成功的共通之处，应用到其他地方，却难免一筹莫展，无处下手：

每个案例似乎都有自己独特的、难以被复制的地方。

这不奇怪。

它们的改造诉求天然就是多目标的：经济增长、环境保护、资源节约、功能融合、配套完善、品质提升……而这些指标往往是和一个社会的政策法规、社会习惯和审美偏好息息相关，单个项目要同时兼顾这些指标事实上已经颇为困难（耗时往往是难免的），可以说它们的改造成果本身就是多方妥协的产物，并非某种因素驱动的“应然之果”。再去众多妥协中寻找共识，多少有些惘然。

但这并非代表每个项目都是难以解读的，至少政府在处理这类项目时，需要统一的法规来识别、分类和处理它们。但这些法规因为需要照顾到不同项目的特殊性，因此总是试图面面俱到，这总是让法规显得过于琐碎并且缺乏条理。

如果法规接下来的施行上出现了照顾不周的地方，往往还需要接着打“补丁”来弥补漏洞。而当补丁越来越多之后，就说明法规需要重新起草了——政府对工业项目的再开发又有了新的认识：

虽然政府对工业项目改造的法规总是基于现实经验而来，但总是有迹可循。

我们以上海国土规划局2016年4月份颁布的《关于本市盘活存量工业用地的实施办法》为例来说明这个问题。

上海的工业空间的定位是随着城市的整体发展诉求而不断调整的。

上海控制人口之后城市用地规模也被限制住，但上海发展成“国际金融、贸易、航运、经济中心和具有全球影响力的科技创新中心”的目标并未打折，要满足这些行业扩张的用地需求，自然就要从工业用地里想办法

——如果以东京作为对标城市，上海和东京市中心工业用地占比分别为18.5%和11%，而地均产值分别为每平方米74.5亿元（2018年）和184.2亿元（2007年）

——提高工业用地的单位产出是正确路径，问题是省出来的工业用地该怎么使用、从哪里省地、省地的操作流程如何?

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第一个问题的答案很快就明确了：改善环境。

比如整体转型的区域：

“…应加强公共绿地、开放空间控制，增加公共服务设施。规划公共绿地、广场用地及地块开放空间用地占城市建设用地的比例应不低于15%，地块附属绿地宜沿城市支路或公共设施通道布局，并向公众开放。规划公共服务设施用地占城市建设用地的比例应不低于10%...”

同时要求零星工业用地：

“自行开发的，应向政府无偿提供不少于10%比例的建设用地用于公益性设施、公共绿地等建设”。

背后的动机是，上海在塑造“全球城市”的过程中，为了吸引更多创意人才，产业社区不仅需要“宜业”，还得“宜居”，这要求“合理确定配套服务设施的比例结构，完善公共配套服务功能，促进产城融合、职住平衡”。

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第二个问题是从哪里省地？

根据工业用地的规格和集聚程度，上海将自己的工业用地分为三种类型：104地块（104 个规划的工业区块，总面积达796.1平方公里）、195区域（指规划工业区块外、集中建设区内的现状工业用地，因总面积195平方公里而来）和198区域（规划产业区外、规划集中建设区以外的现状工业用地，面积大约为 198 平方公里）。

104地块包括张江高科区和闵行经开区等，规划“重点发展高端制造业、战略性新兴产业和生产性服务业”，也符合上海对制造业的定位，这块主要是“结构调整和能级升级”，外迁的企业相对较少，“省地”的可能性不大。值得一提的是，当前这104个地块内的二三产比例已经达到6:4，“高附加值都市型工业”能向后衍生出“高端生产性服务业”，是对上海坚持发展先进制造业的肯定。

198区域因为零星散落在市郊村镇，已经不符上海当前对工业用地“集中、高效”的发展方针，众多企业将在这轮规划中逐渐关停或撤走。但“减量优先考虑位于基本农田保护区、水源保护区、薄弱村集中区域、生态网络空间及规划郊野公园等区域”，也就是说198区域的工业用地再开发的机会也比较少。

工业用地的盘活主要发生在195区域，这些区域位于基建区内，原先集中了纺织、化工和制造等二次产业，随着这些产业被调整企业也逐步退出，这些退出的工业用地被规划引导“通过城市有机更新，进一步完善城市公共服务功能，重点发展现代服务业和生产性服务业等”，正是上海盘活工业用地的核心。

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最关键的是省地的操作流程如何？

以往工业土地的出让周期长达40年，不少企业厂房闲置之后并不急于二次开发，而选择持地待估，期待二次高价脱手（上海早年在国有土地确权过程中曾一度鼓励市中心的工业用地直接转性为住宅和商业，但土地增值收益流失了）。但如果由政府或园区接手主导二次开发，那么土地回购、就厂房改造或新厂房建设、招商、运营一般需要3~5年，资金和时间上都缺乏支撑。以原业主为主的市场化的改造方案是更为现实的，但原业主（或者受让人）需要持有大部分改造后的商业。

“研发总部通用类，可以出租，但开发单位须在出让年期内长期持有70%以上的物业产权，剩余部分可以分割转让。

转型为商业、办公用地的，开发单位须在出让年期内长期持有50%以上的物业产权；位于区县政府确定的重要特定区域内的，开发单位须在出让年期内长期持有全部商业、办公用途物业产权。如果控制性详细规划明确转型为公寓式办公、公寓式酒店的，开发单位须在出让年期内长期持有公寓式办公、公寓式酒店的全部物业产权，仅用于出租，不得整体和分幢、分层、分套转让。

转型为教育、医疗、科研、养老等用途的，房屋不得分割转让”。

当然部分重要特点的区域，政府还是会收储起来整体转型开发：

“各区县政府确定的重要特定区域（如黄浦江两岸、城市公共活动中心、历史文化风貌保护区等），以土地收储后公开出让为主，也可实施区域整体转型开发。”

除了上述改造之外，上海市也在《实施办法》中变更了工业用地的使用办法。在2014年后，上海市开始规范工业用地的出让类型，普遍采用四种类型：

工业产业类、研发总部产业类；标准厂房类、研发总部通用类。

其中前两种类型主要针对“带产业项目”，对这类能拉起一个产业门类的企业，政府还是会挂牌出让土地，配合这些企业的用地需求。但对后两种类型，会逐渐采用公开招拍挂方式供应土地，并鼓励采取租赁方式使用土地（或者直接租赁政府或园区建设的标准厂房），逐步实行工业用地“租让结合，先租后让”的供应方式。同时政府也将一般产业项目类工业用地出让年限修改为20年，只对有特殊要求的市重点产业项目类工业用地，出让年期可调整为20-50年（比如有关部门特别批准特斯拉工厂出让年限到50年）。

《实施办法》施行三年之后效果显著，上海市工业用地每平方千米的平均产出已经从2015年的67亿增加了到2018年的74.5亿。

最近又陆续颁布了《上海市低效工业用地标准指南（2019版）》和《上海产业用地指南（2019版）》。准备在此基础上进一步推动存量低效工业用地“腾笼换鸟”，努力发展经济效益好、资源消耗低、环境友好型的优质产业项目，助力整体产业优产增效，推进产业结构优化升级。

结语

总结而论，政府盘活工业用地的政策和举措总是建立在城市的总体发展战略之上。国内不少一二线城市因为历史原因先布局了不少工业产业（往往是重工业），也一度形成了自己基于工业而形成的城市空间。但随着国家经济发展逐渐成为区域中心，未来可能需要进一步集聚第三产业来强化自己的中心吸引力，同时将价值较低的工业逐步转移周边城市

——工业用地的哪部分、以哪种方式、改造成什么模样，将决定一个城市未来的风貌和竞争力。

上海盘活工业用地的政策是通过多年一揽子政策逐步优化的结果，节奏和具体办法整体上相对务实且成效显著，值得借鉴。