冷战结束后，告别了超级大国对抗时代的联合国，终于可以放开手脚发挥其应有的作用了。

从相当程度上来说，联合国确实没有让人失望。冷战结束后，联合国在维和方面有了显著的进展，十年内的维和行动数量超过过去四十年。1988-2000年间，通过的安理会决议数量翻了超过一倍，维和预算也增加了超过十倍。但随着全球化和民主化的深入，对于联合国改革甚至存废的争论愈演愈烈。

联合国=“世界政府”？

作为综合能力最强、影响力最广的国际组织，联合国自1945年10月创立以来一直以维持世界和平、发展国家间友好关系、改善贫困人民生活，并鼓励尊重彼此权利和自由为宗旨。安理会作为联合国最重要的机构，享有《联合国宪章》规定的维持国际和平与安全的重大权力职能，被国际社会寄予无限厚望。

一些人在评判联合国的职能时，潜意识里将其当成“世界政府”，将安理会假想成世界政府的执行机关，把《联合国宪章》类比为一个国家的宪法，用世界政府的标准来评价联合国，或者至少把它视为用来完全消除诸如战争、恐怖主义等国际社会瘟疫的强有力手段。

这种预期在联合国设立之初就已存在，如今仍有理想主义者以此视角看待这个组织，认为其理应比国家更富理性、更公正，具有更高的道德水平——尤其是因为它倡导的诸如人权、国际和平与安全、不使用武力等原则，更是抬高了人们对联合国及其安理会的理想预期。

冷战后，联合国也的确做了很多。比如，调停结束了萨尔瓦多内战，成功进行了纳米比亚维和任务，并监督了南非种族隔离和柬埔寨红色高棉统治之后的民主选举。1991年，联合国更是授权美国领导的同盟军事行动，击退了伊拉克对科威特的入侵。

在1990年代初，联合国还面临了许多同时发生的严重危机，包括索马里、海地、莫桑比克和前南斯拉夫，但在对其中部分危机的处理上，联合国的表现却不尽如人意。

在美国于摩加迪沙之战中损失惨重而撤出后，联合国在索马里的行动被普遍认为是失败的。而联合国在波黑的行动，也因面对种族清洗显得任务不清和不果决而成了“世界的笑柄”。

1990年代在卢旺达以及2007年在苏丹南部发生的种族屠杀惨案，联合国均无法做出立即而有效的处置。

2003年，在安理会决议未能通过授权的情况下，美国绕开联合国议程，片面决定出兵伊拉克，严重威胁到联合国权威，安理会只能事后追认。新一轮对联合国是否有效的争论就此展开。

2006年，以色列军队进攻黎巴嫩南部，原驻该地的维和部队未能发挥作用，安理会通过决议要求停火，亦未能立即落实。2009年，以军进攻巴勒斯坦加沙地区，并攻击联合国设施与人员，安理会亦未能立即而有效的处置。2013年，对联合国于2009年在斯里兰卡内战末期的行动的内部审查表明，该组织遭遇了“系统性的失败”。

对联合国的种种“失职”，有学者认为，不能用衡量国家政府的标准来衡量一个政府间的国际组织，无论它是全球性的还是区域性的，毕竟它的决策和执行能力有限，缺少确定的疆域、缺少居民，也没有与国家类似的政治组织，其运行总是依靠那些无法控制的政府和其他政治实体。

美国前国务卿迪安·腊斯克（Dean Rusk）曾说，联合国是一个“其成员谋求各自所认为的国家利益”的政治机构。离开国家政府的同意，联合国将难以行动。由此，对联合国及其安理会的评价不能简单归于任何一种单一的原因。

联合国成为一些大国的扳手而不再是穷弱者们的保护伞，是发展中国家诟病联合国的主要理由；而一些发达国家则抱怨联合国被发展中国家所劫持，因为发展中国家的壮大和第三世界的崛起让联合国在大会的多数票上往往倚重广大发展中国家。

事实上，冷战刚结束时，就有人主张改革联合国。冷战后时代首任联合国秘书长布特罗斯·布特罗斯-加利（Bomros Boutros-Ghali）就开始了联合国改革的进程。但之后的二十多年，关于联合国改革的讨论仅仅聚焦在安理会上。

安理会的“是与非”

由于受限于“国家”仍为国际舞台上最主要行为者的现实环境，联合国对强国的行为仍无力约束，一些与强国利益没有直接相关的事务，也难以动员各国参与落实联合国的决议。

目前，联合国安理会的五个常任理事国是英国、俄罗斯、法国、美国和中国。10个非常任理事国由大会选举产生，任期两年。截至2015年8月，分别是安哥拉、立陶宛、马来西亚、尼日利亚、委内瑞拉、西班牙、新西兰、约旦、乍得和智利。目前有60多个联合国会员国从未担任过安理会理事国。

如今颇受争议的否决权制度，赋予了五个常任理事国一种“少数抵制或阻止多数”的一票否决权利，而其局限性也越发受到质疑——大国滥用否决权，美苏争霸时代两国动辄否决对方提案，让安理会制度形同虚设。

不过学界的一种观点认为，否决权制度至少把主要大国保持联络在联合国框架内，否则它们首先就可能不加入或抛弃联合国。安理会制度能使联合国免于恶化成员间的冲突，“大国一致”和非常任理事国多数赞同的双重否决制度，还能使联合国免于参与具有分歧或者不可能完成的任务。

此外，否决权制度培养了五个常任理事国的责任感及其相互协调的习惯，减少了权力政治与《联合国宪章》之间出现严重分歧的风险，是联合国之所以比国际联盟成功的一大法宝，也是其比之其他国际组织更优越的因素之一。

在反恐问题上，“9·11”事件后，安理会通过认可“单独或集体自卫的固有权利”，同意国家或国家集团使用武力对付恐怖主义及庇护恐怖主义的国家，这弥补了《联合国宪章》体系仅适用于国家行为体的缺憾，把联合国融入到了一个更加广泛的国际体系结构之中。

然而，这种对自卫权的智慧性解释，也为某些国家借打击恐怖主义名义打压其他国家提供了合理且具争议的理由。2003年美国以“藏有大规模杀伤性武器”为由对伊拉克出兵，质疑就暴露出了安理会授权国家武力对付恐怖主义的合理性问题。

但昆明理工大学国际法学者崔亚楠对此认为，不能孤立于国际关系中的其他方面看待安理会的作用。美国超级大国的地位和影响力涵盖大多数国家，联合国不可避免的受到大国势力的牵制。安理会授权成员国武力对抗恐怖主义这一制度本身是智慧的，至于制度在操作过程中受到歪曲，不能单一归罪于安理会自身。

安理会在面临需要大规模使用军力的情况时，不能马上采取有力的军事行动。由安理授权，而军队仍由国家指挥的这种制度安排，对安理会作用的直接发挥必然造成阻碍。

而且，军事行动需要精确的情报、缜密的部署，以及情报收集和行动展开之间的密切联系，这要求一个稳步运转的决策机构，以及极富协作能力和危险任务执行能力经验的军队——这种要求本身，就更可能通过国家来实现。

这一安排也有其优点。首先，对联合国而言，过于直接介入军事力量管理存在很大风险，一旦发生错误，将带来恶劣影响，甚至危及影响力和存亡。而通过授权国家武力使用，可以为成员国提供更多合作机会和空间，使各国在联合国框架下发挥作用。

在制裁方面，安理会的措施从经济制裁到武器禁运，从冻结一国领导人海外资产到设置禁飞区，再到采取“一切必要措施”保护平民免受武装暴力袭击，方式不断推陈出新。

不过，2011年针对利比亚的制裁决议，也引发了新的问题：1973号决议“认定利比亚局势继续对国际和平与安全构成威胁”，但如何认定“对和平之威胁”在国际法规则中并无明确规定。认定“对和平之威胁”是安理会独有的权力，一旦认定，当事国无任何救济之法。安理会会否在不存在此种威胁的情况下做出武断判定？

此外，1973号决议规定联合国会员国可采取“一切必要措施”保护平民，授权区域性组织可以采取“一切必要措施”执行安理会决议，事实上授权使用武力。这样的授权决议是否干涉他国内政？是否给区域性军事集团干涉他国内政以可乘之机？

有鉴于此类顾虑，有观点认为应最终解散北约，以联合国维和部门为框架，建立不同于当前安理会的全球安全理事会和全球维和部队。

然而，安理会改革阻力很大，为首的便是《联合国宪章》自身设定的规则问题——所有修正案须被联合国大会2/3的成员国批准，而常任理事国中任何一国都有权否定这样的修正案。让五大常任理事国批准对自己“削权”的议案，几乎没有可能。

“全球治理”与“全球政府”

在更广阔范畴的联合国改革问题上，冷战结束后也有两个名词应运而生——“国际治理”和“全球治理”。

“国际治理”的潜台词是，二战后形成的国际体制及其国际制度、规则和组织并不应该因为全球问题的大量存在和增长而被取代。1945年诞生的这个体制，尽管有些破旧和不足，但经过修补和完善还可以很好的工作，也即“改革”。

“全球治理”代表的则是对“国际治理”的挑战，认为现存国际体制及制度在解决全球问题和危机中的作用和效果有限，甚至本身也成为问题和危机的一部分，需要大动手术，乃至重建甚至推倒重来，这大大超越了“改革”的范畴。“全球治理”不仅要求边缘的、弱小的“国家行为体”参与其中，还要此前被排斥的“非国家行为体”加入。真正的全球治理不是任何形式的全球统治（如霸权）下的世界秩序，而是全球民主下的“有政府的治理”。

中山大学国际关系问题研究院院长庞中英教授认为，未来的联合国改革若要取得成效，就应该引入“全球政府”方案，至少不能盲目排斥“全球政府”思路，而运行“全球政府”的基本条件也在逐渐形成：

全球化。经济的全球化超出人们的想象，跨国公司的规模和力量甚至超过一些国家，而且打破了“国内”和“国际”的界限。

民主化。民主国家的数量和质量都在增长，而民主是建立和形成全球性全球政府的必要、基础条件之一。局限在国家内部的民主若进一步扩大，即可实践全球民主政府。

“国际治理”。现有全球性和地区性国际组织和国际治理实际上已经具有了一定的全球政府功能。除去国际货币基金组织和世界银行这些介于“政府间国际组织”和“全球政府”之间的国际组织，欧盟、非盟、南美洲国家联盟、东盟均是具有全球政府功能的地区组织。

“全球政府”实践。欧盟就是一个在地区层次上的“全球政府”。“无政府状态”的发源地欧洲却最早走出了“无政府状态”，这一实践将是在全球层次建立“全球政府”的借鉴。

庞中英主张将联合国安理会与G20合并组成全球政府的执行机构，取消任何大国特权，全球政府依“全球法”管理国内、国际冲突。借鉴欧洲议会模式，将联合国大会改为世界议会，转化“国际法”为“全球法”，但参加议会的不仅有国家政府，还要包括各地区组织，以及通过全球民主过程产生的个人代表（全球政治家）。

诺贝尔物理学奖得主、“粒子物理和弦理论的核心人物”格罗斯（David Jorlathan Gross）曾这样说：“我们必须实现全球治理，建立‘全球政府’。爱因斯坦在他最后的日子里曾经说过：我认为全球现有的主权围家的体制只能带来粗暴、野蛮、战争和非人性，只有全球的法律和规则才能够带领我们向前实现文明、和平和真正的人性。”

当然，国家是当代国际关系与国际事务的最基本、最主要的行为体，拥有更多、更强的实施全球治理的能力与合法性。如果始终坚持国家自利性至上的立场，视实现和维护国家利益与权力为处理国际关系的第一要义、参与全球治理的第一原则，那么，和谐的全球治理将永远是一句空话。

在中国政法大学全球化与全球问题研究所所长蔡拓教授看来，对全球治理的反思必须首先明确其价值基点。全球治理是全球化时代基于全球性对人类的要求与期盼，“它呼唤一场价值革命、理念革命”。

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