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消费税立法只是“牛刀小试”,远非改革终点

本次消费税改革的一个重头戏应该是改革征收环节。但这次发布的《中华人民共和国消费税法(征求意见稿)》整体偏“谨慎”,几乎平移了之前暂行条例对于消费税的规定——征税商品范围未变,税率未变,征收环节基本也没有变。现在没变不代表未来没变化,毕竟改革不是一蹴而就的。

图片来源:视觉中国

CF40研究部 穆源

12月3日,财政部发布《中华人民共和国消费税法(征求意见稿)》,消费税立法的靴子终于落地。

消费税为何立法?

消费税是针对特定消费品和特定消费行为所征收的一种流转税。所以,其征税对象具有很强的选择性,只集中在特定消费品和特定消费行为。

目前,我国消费税共15个税目,征税的商品主要集中在四类,一是影响人类健康及生态环境的商品,二是奢侈品、三是不可再生资源、四是高污染高能耗产品等。比如,烟、酒、鞭炮、高档化妆品、成品油、贵重首饰及珠宝玉石、高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木制一次性筷子、实木地板、摩托车、小汽车、电池、涂料等等。对这些产品征税体现了抑制消费的功能,具有调节消费的作用。

我国自1994年开征消费税至今已经25年,但依据的却只是一个行政条例,即1993年12月国务院颁布的《中华人民共和国消费税暂行条例》。随后虽有几次重大的制度调整和数次税制优化,包括2006年消费税制度改革、2008年成品油税费改革等,但总归不符合税收法定的原则和全面依法治国的精神。

所谓税收法定,就是说政府征税必须有法律依据。没有相应法律做前提,政府不能征税,公民也没有纳税的义务。这一原则肇始于英国,现已为当今各国所公认。其具体内容包括三个部分:税种法定、税收要素法定、程序法定。中国宪法、税收征收管理法中都有税收法定原则的要求。

截至2018年全国两会前,在所有18个税种中只有6个税种具有法律依据。而我国已经制定了2020年实现税收法定的目标。所以,这次消费税法的完成,可是说是我国朝着税收法定道路上前进的又一步。

《征求意见稿》整体偏谨慎

在我国18个税种当中,消费税其实是一个低调的大佬。

低调的意思是,它在普通大众心中的存在感不强。这主要是因为它有这么几个特点:

第一就是征税范围小。消费税主要针对特殊商品征税,目前一共才15个税目。

第二,其征收环节单一且靠前。大部分商品都在生产和进口环节,除了卷烟是生产和批发两个环节。与广大消费者相比,生产者和零售厂商在数量上显然要少很多。对于那些在零售环节征税的,比如金银首饰、铂金首饰和钻石及钻石饰品,消费者在购买商品时,商家也并不会标明具体税费,消费者也就不会明确意识到已经为商品付了税。这很容易造成普通消费者对消费税的忽视。

第三,它是一个中央税种。在改革前,消费税和车辆购置税、关税、船舶吨税一起并称为四大中央税种。这进一步造成了大家对它的关注度较低。

而之所以被称作“大佬”,是因为其实力不容小觑。2018年,消费税收入超1万亿元人民币,是仅有的四个超万亿的税种之一。今年1至8月,国内消费税收入达10414亿元,同比增长18.5%。

如果说过往几次的消费税改革着重在调整品类和税率,那么本次消费税改革的一个重头戏就是改革消费税征收环节。其背景是国内的税收结构正在发生巨大变化 。

一方面,消费税和个人所得税增速迅猛。比如刚才说到今年前8月,消费税两位数增长与大部分税种0.1%的增速或者负增长形成鲜明对比;一方面因增值税改革和实施减税降费应对经济下行压力的政策,地方政府税源锐减。政府也需要找到中央和地方财政收入的再平衡之法。

正是在这一背景下,今年10月,国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》,其中明确了两项与消费税相关的改革措施:一是消费税征收环节后移,即在征管可控的前提下,将部分在生产环节征收的现行消费税品目,逐步后移至批发或零售环节征收;二是消费税收入稳步下划地方。之前完全归中央所有的消费税,现在要部分归属地方了。

不过整体来看,这份《征求意见稿》整体偏“谨慎”,几乎平移了之前暂行条例对于消费税的规定——征税的商品范围未变,税率未变,征收环节基本也没有改变(目前仅对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等三个品目实施改革,将其征收环节后移至消费环节,以后再逐步扩大试点范围)。

另外,《征求意见稿》还提出,将消费税税率、税目调整权授予国务院,这也成为被业内专家议论最多的一点。因为按照税收法定的原则,税收要素应当确定,而税率、税目是最基本的要素。如果授权给国务院,那跟以前就没什么区别了。

对此,财政部的解释是,消费税是调节税种,对生产和消费行为具有重要调节职能。国务院需要根据经济发展、产业政策、行业发展和居民消费水平变化等因素,对消费税税率进行相机调整。

多位专家也表示,条例变成法律,不能仅仅是改个名字而已,税收法定更在于立法质量,《征求意见稿》并没有完全体现出对消费税改革的意图。

但从积极的角度想,现在没变化不代表未来没变化,毕竟改革不是一蹴而就的。现在这么安排的目的可能是为了平稳过渡,毕竟像白酒等产品的消费税征收环节后移,牵涉者甚广,短时间操作起来有难度。现在这样做的好处是最大程度地保证了消费税政策的延续性,将消费税立法对于企业及财政收入的影响降到最低。

就拿税率授权国务院调整这点来说,有专家就表示,目前《征求意见稿》的相关表述,实际上是全部授权,并没有兼顾好人大立法权和政府决策灵活各自的优势,未来很可能会被修改。

总的说来,消费税改革其实才刚刚开始。

调整对各方影响有限

消费税会影响成千上万消费者的消费决策。在10月份国务院出台央地收入划分推进方案后,市场焦虑白酒价格可能会因消费税后移至消费端而价格上涨,从而一度引发了A股中白酒概念股的剧烈调整。但从这次的征求意见稿来看,白酒仍延续生产(进口)环节征税的政策,税率也保持不变。

另外,对于买贵重珠宝首饰和超豪华小汽车的消费者来说,这些产品的消费税征收后移至零售环节,今后大家在购买时就能看到自己为这些产品具体交了多少税。不过税率并未调整——对贵重首饰及珠宝玉石中的金银首饰、铂金首饰和钻石及钻石饰品,在零售环节征收5%的税率。对超豪华小汽车,在零售环节征收10%的税。

所以目前来看,《征求意见稿》其实对消费者的影响很小,对于征税一方同样如此。另外对于地方税收增收,效果短期也不会太明显,因为消费税中的烟、酒、油、车这四类约占消费税总收入的99%。

总体来看,目前的调整无论对哪方来说影响都很有限。但是消费税改革传递出的信号却是明确的,那就是以消费税为突破口,增加地方税收收入来源,另外消费税也会越来越多的体现政府对消费行为的引导和消费结构的调整,进而成为促进产业转型升级的重要工具。

在消费对经济拉动作用日益显著的当下,如何更好引导健康消费、促进整体消费,是决策层必须要考虑的问题。而消费税正是一个有力的工具。

可以肯定的是,这次的消费税立法只是牛刀小试,并非消费税改革的终点,未来的试点以及全面改革势在必行,而改革内容涉及税率、征收环节、央地税收分配等各个方面。随着后续条件成熟,消费税征收环节后移试点逐步扩围,当前的局面肯定会改观,消费税对拓展地方财政收入会具有越来越重要的作用。

来源:中国金融四十人论坛

原标题:寓改革于长远,消费税立法靴子落地

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