（本文作者李晓龙，北大法学硕士，曾执业于国内知名律师事务所，现任某信托公司合规总监）

2019年12月27日，中国人民银行公布了对2016年制定的《金融消费者权益保护实施办法》修订后的《征求意见稿》（以下简称《办法》），面向全社会征集意见。这部由央行金融消费权益保护局牵头修订、从规范性文件升格为部门规章的新规的出台已进入倒计时。

“金融消费者”的概念受到重视是近年来的事。当金融投资、委托理财走入千家万户后，这一概念才有了群众基础。事实上，尽管“金融消费者”在逻辑上也属于“消费者”，但在1994年实施的《消费者权益保护法》中，甚至没有出现过“金融”两个字。在居民财富以储蓄存款为基本形式的历史阶段，《商业银行法》中的“存款自愿、取款自由、存款有息、为存款人保密”等框架性规定，实际承担了保护储户权益的功能。近年来，金融市场、金融产品和财富管理行业的大发展，呼唤着一部金融消费者权益保护方面的专门规定。

作为央行2019年立法计划中的重要一部，《办法》有哪些新意？对全市场又会产生什么影响？

金融消保工作站位不断提高

事实上，《办法》虽然由央行牵头，但追根溯源的层级远不止此。早在2015年，国务院办公厅即发布81号文，首次提出金融消费者八大权益，即财产安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权、受教育权、受尊重权、信息安全权，并指出了金融消费者保护的重要意义：“加强金融消费者权益保护工作，是防范和化解金融风险的重要内容，对提升金融消费者信心、维护金融安全与稳定、促进社会公平正义和社会和谐具有积极意义。”

在金融消保工作被提升至国务院层面的大背景下，央行作为牵头部门，先是在2016年制订了原《金融消费者权益保护实施办法》，建立了以金融机构自我规范、保护金融信息安全、投诉处理机制为核心的金融消保工作框架。随后，在2018年4月发布的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（即资管新规）中，又明确提出“加强金融消费者权益保护”的原则。这次的《办法》可以说是3.0版本，延续了2016年旧规的总体框架，同时按照强化金融机构义务、加强信息安全保护、明确工作职责分工的原则，对旧规进行了系统性的修订完善。

对金融机构来说，消保工作的站位今非昔比。不仅是维护客户关系的一部分，更成为事关社会责任和金融稳定的大事。

遏制市场乱象、保护金融信息安全成为《新规》焦点

《办法》延续了2016年旧规的整体框架，共计总则、金融机构行为规范、消费者金融信息保护、金融消费争议解决、监督与管理机制、法律责任、附则七章六十九条。

其中第二章对金融机构的体制机制建设和经营行为提出了多项要求，主要包括：建立金融消费者权益保护专职部门或者指定牵头部门；建立健全金融消费者权益保护的各项内控制度、全流程管控机制；开展金融消费者权益保护员工培训；将金融消费者权益保护工作作为考核评价重要内容；评估金融产品和服务对金融消费者的适合度；依法进行信息披露，保护金融消费者知情权；规范营销宣传行为；依法催收债务等。这些要求，是对当前侵害金融消费者权益的典型表现，如套路贷、乱收费、虚假宣传、暴力催收等的一个正面回应。

第三章则涉及备受瞩目的信息安全问题。当前，消费者金融信息不当收集、不当使用的现象极为普遍。依托于IT与通信技术的数据爬虫、电信诈骗、征信泄露、大数据杀熟等，严重侵害了消费者的信息安全。年内，多家第三方征信机构、互金、网贷机构因信息问题遭到公安机关调查，已经揭开了这个问题的冰山一角。

以“群众路线”对金融市场正本清源

《办法》承担着保护消费者合法权益、整治金融市场乱象的双重使命。一方面，由央行作为消保主管部门，监督金融机构合规经营；另一方面，充分发挥个体消费者的维权作用，走“群众路线”，为遏制市场乱象提供基础动能。

在央行2016年旧规前，中国银监会先行一步，发布了《关于完善银行业金融机构客户投诉处理机制 切实做好金融消费者保护工作的通知》（银监发〔2012〕13号），将投诉处理机制作为解决消费者和金融机构之间纠纷的主要非诉讼手段。《办法》中消费者维权，依然主要依赖于金融机构的自我纠错能力和央行的监管威慑力。但问题是，金融机构的直接监管机关通常为证监会及银保监会，央行在消保工作上的监管权力如何同“机构监管”结合起来，可能也不是一件容易的事情。

在金融市场如何正本清源、维持稳定的难题上，《办法》延续了“群众路线”的传统。以成千上万的金融消费者的个体维权行为，为打击违法违规、遏制市场乱象提供动力。在《办法》的起草说明中，监管机构明确指出，金融消保工作在金融领域发挥了“减震器”和“舒压阀”的基础性作用，做到“早识别、早预警、早发现、早处置”，也是对市场乱象重拳出击的重要抓手。

金融机构需要对消保工作的监管和诉讼风险引起重视

《办法》在“法律责任”一章，规定了对金融机构及有直接责任的董监高警告、罚款，限制直接责任人担任相应职务的法律责任。这意味着消保规定不再是没有牙齿的老虎。金融机构要从顶层设计、内控管理、投资者适当性管理、产品销售、信息披露、投诉处理、培训等各条线，全面完善消费者权益保护机制，以防范监管风险。

不过，对金融机构而言，最高人民法院于2019年11月发布的《全国法院民商事审判工作会议纪要》（即《九民会议纪要》）的诉讼风险更为直接。最高院在《九民会议纪要》中率先统一了金融消费者权益保护纠纷的审理规则，明确：了解客户、了解产品、将适当的产品（或者服务）销售（或者提供）给适合的金融消费者的适当性义务，是金融机构的先合同义务，法院在审理案件中必须查明；金融机构应当对是否履行了适当性义务承担举证责任；金融产品发行人和销售者需对金融消费者的损失承担连带责任。

在《九民会议纪要》发布前后，已有多家金融机构因产品销售过程中的瑕疵和不合规，被法院判决承担投资者的全部或部分损失。在经济增速下滑和金融市场风险上行、众多资管产品发生风险的大背景下，相关案例带来的示范效应，可能会刺激消费者维权的动力，甚至诱发专门针对金融机构的“职业维权”，金融机构在诉讼方面的风险不容忽视。

新规的颁布实施对公司治理和合规管理良好的金融机构，是全面提升财富管理能力、稳固良好客户关系的一个契机；对粗放式经营的金融机构，会带来极大的监管和诉讼风险。希望《办法》能够推动消费者与金融机构的新一轮良性互动，实现金融市场的健康发展。

（注：本文仅代表作者个人观点。责编邮箱：zhoujing@jiemian.com)