文 | 北京大学国家发展研究院教授 卢锋

从“保6”之争谈起

是否“保6”并不重要，重要的是如何看待目前经济形势和探讨如何应对。我对2020年宏观政策是否一定要“保6”没有特别意见，然而注意到争论双方对中国经济潜在增速的看法，折射学界近年有关研究呈现的“潜在增速之谜”现象，借此机会就此谈点个人思考。

初步看法是，求解“潜在增速之谜”要进行更细致的经验研究，同时还要结合中国转型环境下的发展经验，在潜在增速概念的认识上改进创新，从而在历史和逻辑一致的基础上更好地理解近年经济增速下行的原因并探讨更有效的应对政策。

“保6”分歧与共识

浏览“保6”之争主要文章，争论主要集中在以下几个层面问题。

首要是为什么要“保6”。

正方观点强调近年经济增速持续下滑到三季度6%，形势演变在企业家和社会上形成经济增速进一步降低的“危险”预期，对去杠杆、就业、应对贸易战也有重要影响。“因此，采取及时妥当的宏观措施，抑制经济进一步下降是当前最紧迫、最突出的问题。”

反方虽也同意“经济减速过快，逆周期调节政策确实有必要”，不过认为没有必要过度夸大经济增速低于特定数值的危险性，强调“慎用宽松政策，用好宽松政策，尊重经济规律，注重投资效率，”甚至警示过度刺激是“寅吃卯粮”，“可能诱致断崖式下跌”。

其次是对我国财政、货币和其他宏观调控政策空间的评估。

正方观点也不同程度肯定地方政府债务平台、宏观杆杠率方面存在问题需关注，然而总体认为从通胀率、债务率、储蓄率、利率等货币政策工具看，都存在“相当大量的政策空间”。余永定教授强调我国“通货膨胀处于低水平，且有出现通缩危险”，从国际比较的角度看财政状况也比较好，因而应果断利用以提振经济增长。

反方则认为近年政府已经采取多轮扩张性宏观政策稳增长，从居民债务提升、投资回报下降、债务质量、企业部门外债飙升及国际收支其它制约因素考虑，对进一步扩张总需求的政策空间持比较保留态度。反方强调“以市场化为核心的城市化发展战略至关重要”，认为与其用刺激性办法保6%增速还不如用改革的办法稳住5%底线。

另外值得关注的是，“保6”辩论双方都提及经济潜在增速概念对分析目前宏观形势和政策的相关性和意义，然而对潜在增速具体评估意见大相径庭，甚至出现依据对潜在增速不同判断支持相反政策建议的情况。

目前下行压力是近十年经济增速持续回落的结果，从经济学角度解释这样长时段趋势性现象很难回避潜在增速概念，最近“保6”辩论对我国潜在增速具体争议，再次凸显学界相关研究的认知分歧与困惑。

辩论双方也有某些共识性看法。如双方都认同新时期经济发展仍应重视合理增速，重视经济下行压力问题。也大体认同面对下行压力加大现实，宏调政策需更加重视稳增长目标，加大逆周期干预力度。还认同在宏调政策发力同时应设计更加积极的结构和体制改革政策。

另外辩论双方涉及对新世纪特别是晚近十余年一些重要经济政策议题反思，包括2008年大规模刺激政策及退出决策，近年金融加杠杆和去杠杆政策评价，央行多重政策目标适当性等等。这些议题具有超出分析短期宏调政策的学术内涵，值得另文专题探讨。

“潜在增速之谜”现象

给定我国经济增速多年持续下行走势，潜在经济增速这个宏观经济分析中具有基准意义的概念在现实经济与政策分析方面得到前所未有重视。然而对我国潜在增速不同方法的具体研究估测结果出现较大分歧，对潜在和现实经济增速可能形成方向相反的结论，从而对总需求和供给侧政策干预取向、总需求管理力度、经济增速调控目标等一系列问题，得到显著不同甚至方向相反的结论。“保6”之争再次凸显一段时期学界有关研究呈现的矛盾困惑，为聚焦议题可将其称为“潜在增速之谜”现象。

潜在经济增速是指充分利用技术、劳动力、资本等要素潜力所能够实现的经济增速，或是在满足充分就业又不引发通货膨胀等宏观可持续条件下的可能或合意增速。

潜在增速是潜在产出在特定时间过程中变化率，因而两个概念存在密切联系和一定程度定义重叠。二者区别在于，给定时点潜在产出定义通常要采取技术和制度等因素给定不变假设，而中长期潜在增速定义则允许技术和制度发生必要变化：这些长期变量变化状态决定长期潜在增速水平，其动态演变所面临现实制约构成潜在增速赋值差异的结构性根源。

潜在产出及其变动是宏观经济的供给侧内容，在学理上提供对主要由总需求因素制约的现实短期增长率与宏观平衡状态的评价基准。我国经济学界从20世纪90年代也开始结合我国经济现实展开相关专题研究。近年学界用潜在增速下降解释经济下行走势。2013年高层提出“三期叠加”肯定“经济增长换挡期”。潜在增速成为分析现实经济形势的重要分析概念和范式。

然而对我国潜在经济增速具体估计结果意见分歧难以收敛。采用各种技术和模型估计结果难以摆脱对已有经济数据依赖，随着现实经济增速回落越是晚近发表文献对潜在增速估计结果也随之下降。

如2012年某研究估测2016-20年潜在增速为7.8%；2016年某研究模型分析认为2016-20年潜在增速接近7%，2020年6.59%；2018某项研究结果认为2019-24年为5.5%，2025-29年为4.6%。这些研究都有学术价值，然而利用其前瞻性讨论潜在增速面临局限。

近年研究潜在增速另一种方法，是借鉴东亚经济体（日本、韩国、台湾地区）高速增长期及后来向中速增长阶段转换的历史表现，间接推测我国潜在经济增速。

与直接模型估计比较，东亚经验比较方法在技术上比较简单，然而借鉴早先较快发展的经济体相应阶段经济增速演变的额外信息，对各种直接估计方法依赖现实经济走势影响具有某种补充意义。不过这类研究也存在分析结论差异较大，甚至由此对某些相关问题形成相反结论的情况。

林毅夫教授2011年提出，2008年中国人均GDP相当于美国的21%，这个发展阶段相当于日本1951年、韩国1977年和我国台湾地区的1975年。考虑上述三个经济体在各自对标年份随后20年分别实现了9.2%、7.6%和8.3%的年均经济增速，推测我国2008后20年也有达到8%年均增速的潜力。考虑日韩台在上述20年比较期结束时，人均GDP分别达到美国的65.5%、50.2%和54.2%，中国2028年中国用PPP衡量人均收入有望达到美国的一半。毅夫教授说明上述8%是潜在增速的可能性估计，需要各方面条件配合才能变成现实增速。

国研中心原副主任刘世锦带领的研究团队对这个问题进行了深入研究。2011年该团队认为：“中国经济潜在增长率有很大可能性在2015年前后下一个台阶，时间窗口的分布是2013-2017年。增速下降大约为30%，如由10%降低到7%左右”。采用三种测算方法预测我国2011-2015年均增速为9.1%，2016-2020年均增速为7.1%。2013年该团队预测我国经济增速一两年后探底进入“中高速稳定增长期”，“五年或者更长时间”维持“比如说7%左右”。2015年刘世锦先生预测我国2015-24年平均增速为6.2%，今年提出我国2020-25年潜在增长率预测值下调到5%-6%之间。

安信证券首席经济学家高善文博士在2019年年底一次演讲中报告用类似分析方法对我国未来十年经济潜在增速预测观点。具体以购买力平价衡量的人均GDP，参考二产相对三产比例作为比较对象，认为中国2010年接近日本1968年、韩国1991年、台湾1987年水平。高善文博士在表达上引入一个创新方法，就是把上述年份与中国2010年作为对标年份，将我国经济增速五年均值与三个经济体各自同一指标及其简单均值在图形中进行比较，一目了然地显示“近年增速下降在东亚背景下是正常情况。2020-30年增速不会超过5%，更要担心能否保住4%”。高博“保四争五”预测观点以新颖方式呈现，引发各方较多关注。

我和刘鎏对此再研究。采用人均收入（PPP）、人均收入（PPP）占美国比例、城市化程度、一产劳动力占比等更全面反应后发优势以及与发展阶段性相关指标，结合我国与日韩台有关数据重新选择对标年份，发现2010年我国四个指标与三个经济体相应指标最为接近年份，分别是日本1953年、韩国1978年、我国台湾地区1980年。借鉴高博表达方式，下面左图显示三个经济体各自对标年份与我国2010年重叠基础上，此前20年与此后30年各自经济五年平均增速，右图把三个经济体经济增速通过简单均值表达为一个数据系列。观察结果显示，在东亚经济比较视角下，对标年份之后我国经济增速不应直接收敛到比较对象经济增速一口气向中等收入下降阶段，而是在此之前应有一个像样的宏观景气周期。

对我们观察结果可有强弱两种解读。

强结论提示如能创造适当发展环境，我国经济长期增速收敛到中速增长期之前，应有可能经历一个十多年内生景气扩张和回落过程。根据对三个经济体各自相关景气周期数据匡算，期间人均收入实现1-2倍的跨台阶式增长，相对美国人均收入比例提升20-30个百分点。这个预测观点当下可能不合时宜，然而是依据广泛接受的分析框架分析经验数据所得结果，可以提出并立此存照。

弱解读则是就现有各种对近年经济下行走势具有新稳态解释观点，或认为我国目前经济增速下行走势直达中速增长具有合理化看法提出一点存疑证据。或者更准确地如下面将要说明的，上述“新稳态”或“合理化”预测观点，可以理解为对未来我国体制转型某种状态的隐含假设为前提。

“改革状态依存的潜在增速”

上述观察讨论提示，求解“潜在增速之谜”有待更细致经验研究，然而也需结合我国经济发展历史和现实经验，对潜在增速概念本身进行理论思考。

经济学现有文献对潜在增速定义，假定存在增长潜在有效发挥大体兼容的体制条件，这一点在研究我国当代经济增长时能否成立存在问题。我国当代经济追赶是体制与发展两重转型互动过程，满足经济增长所需要体制和制度条件，是通过中国特色的渐进式改革推动体制转型逐步创造形成的。考虑是否存在改革进展突破满足体制转型条件对释放增长潜能的关键影响，有必要将与增长机制密切相关的体制改革状态纳入对潜在增速的定义，提出“改革状态相关的潜在增速”概念。

我国当代经济发展经验事例显示体制转型状态对潜在增速重要影响。改革开放时期，多次发生五年计划和长期规划对潜在增速事前估计与后来实际增速出现很大反差情况，其重要原因之一是潜在增速目标的研究和计划者难以事先预知后续重大改革突破，对已推出的改革举措也难以准确评估其复杂影响和效果。这类实践经验说明，有必要依据是否包含改革突破释放增长潜能效果，在概念上对潜在增速进行适当的类型区分。

最早一次事例是改革开放初年计划增长目标与实际增速反差。80年代初国家制定了1981-85年国民经济和社会发展的《六五计划》，其中要求国民经济（在80年代前半期年均递增4%，在执行中争取达到5%。然而我们知道改革开放初期经济增速获得超高速增长，实际情况是1981-1985年间经济增速最低年份为5.1%，最高为15.2%，五年经济增速简单均值约为10.7%，比计划潜在经济增速高出一倍多。

二者差别为什么这么大？计划经济时期我国经济年均增速为六点几个百分点，同时伴随宏观经济巨大波动。1979年中央针对“洋跃进”导致宏观不平衡问题，决定执行三年期经济调整方针，接受较低经济增速。针对调整方针执行中面临问题，1980年底中央有关负责人建议基建投资铁公鸡，一毛不拔（极而言之），表达了继续坚定执行调整方针决心。给定计划时期长期经济增速经验，结合当时经济调整政策方针，六五计划时期经济增速定为“保4争5”是可以理解的。限于当时经济学研究情况以及我国官方文件表达方式特点不可能采用潜在增速概念，然而就其制定原理和基本内涵而言，计划增速目标反应当时学界和决策层对经济潜在增速的推测判断。

1981年经济增速确实回落到5.2%低位。然而令所有人都始料未及的是，改革开放初年体制变迁一系列破冰举措，开始深流无声地重构新时代经济发展基本面与结构条件，并很快在宏观经济增长绩效层面表现出与早先历史阶段具有实质差异的新特点，第一次呈现改革突破释放增长活力从而大幅提升潜在经济增速的规律作用。

粗略回顾当时大幅推高经济潜在增速的体制转型破冰举措主要有以下几点。

一是联产承包责任制改革大幅度提升农业潜在产出。依据林毅夫教授较早有关计量研究成果，该时期我国农业总增长中，家庭联产承包责任制所做贡献约为46.9%，远远高于农产品收购价格的提高、农业生产要素价格降低等其他因素所做的贡献。

二是80年代初农业改革阶段性成功，推动乡镇企业开始“异军突起”，加上外出农民工大潮开始初期发力，快速扩大了非农就业机会。另外知青回城倒逼劳动力市场改革，对个体经济松绑的改革政策推动“个体户”如雨后春笋般增长。几方面改革突破在劳动力市场带来突出成效，初步匡算由此额外创造的城乡非农就业岗位总数可能在2000万之数。

三是开始实施对外开放战略积极吸引外资，外商直接投资与国内劳动力和其它不可贸易要素结合，几乎是凭空起转地在局部发生立竿见影的增长效果，如同我访谈东莞虎门最早一家与香港企业合作加工贸易制作手袋案例显示得那样。六五时期我国引进FDI约50亿美元，考虑当时引入主要是劳动密集型项目投资就业弹性较高，估计能额外创造几百万主要面向国际市场的非农就业。上述改革开放带来的非农就业创造估计数量，约占同期二三产新增5150万就业量一半左右。

四是贸易体制和汇率改革推进，我国出口1985年增长到273.5亿美元，约为1978年99.6亿美元的2.75倍。国有企业改革开始探索，经营活力边际提升也具有激活增长效果。由此可见，把现实达到的潜在增速与计划潜在增速差别主要归结为改革开放破冰释放体制转型推动的结果，既有学理依据也可在经验数据层面得到支持。

中国体制转型是包含经济、社会、政治和思想理论的系统改革创新。以思想理论和意识形态而言，改革破冰时期解放思想和理论创新发挥了关键作用，否则联产承包责任制改革和引进外资特区开放是难以想象的。当时思想理论创新是全方位的，既包括通过在广泛争论中确立实事求是和思想解放方针路线，执政党通过重大历史问题决议，为改革开放体制转型提供理论和历史观支持；也包括对外积极主动调整与美国等主要西方发达国家关系，直至用“和平与发展”取代“战争与革命”，在国际观和时代命题方面支持改革开放。

这个事例提供了一次难得的经济史意义上大规模思想试验情景，清晰显示没有改革突破假设条件下对中长期潜在增速的预测和计划，与实际发生改革转折性系统性突破条件下潜在增速必然存在很大区别。两类增速比较及其体制含义给人们上了生动一课，为后续改革共识形成奠定了重要的经验基础。把这个经验事例内涵置于潜在增速理论层面思考，不难看出有必要把改革进程决定的体制转型状态纳入对潜在增速定义。

两类潜在增速比较事例此后多次再现。如1991年国家制定《十年规划和八五计划》，规定1991-2000年间经济平均增速为6%左右。然而实际上90年代GDP年度增速最低7.6%，最高14.3%，简单均值10.5%，比十年计划评价增速高出七成以上。1997年世界银行专家团队对新世纪我国经济增长前景做了全面分析，提出2001-2010年经济平均增速为6.9%。然而新世纪第一个十年年度增速最低是2001年8.3%，最高为2007年14.2%，十年简单平均为10.5%。两次预测误差虽有多方面原因，然而未能重视或难以事先评估后续改革突破影响仍是最重要原因，因时间关系对有关情况不展开讨论。可见有必要采用“改革状态依存的潜在增速”视角分析我国体制转型背景下长期增长现象。

理解近年经济走势特点

进入新世纪第二个十年以来我国经济增速从两位数高点回落到上个季度6%，降幅超过四成。期间虽有短期回升，如2012和2013年下半年季度经济增速分别比上季反弹0.5个和0.4个百分点，2017年前后也有0.2个百分点温和回升，然而总体看是持续十年趋势性回落。

从较长时间窗口看，改革开放40余年经济增长大体经历三起四落三个半周期。第一次下行调整时期最短约三年，第二次下行调整大体从1984到1990年前后约六年，第三次从1992/93年到1999/2000年前后约七年。本轮调整从2011年算起已九年，如果把2007/2008年看作调整起始年份则已是十年有余，即便从增速“破八”计算下行期也已有七年。

另一事实特征是投资——特别是民间投资较大幅减速与经济下行走势同时发生。实际投资增速从2010-2011年20%上下，降到近年一度负值，现回升到5%上下相对低位。2010-11年民间投资增速比整体投资约高7和10个百分点,近年降到与后者增速相仿和略低水平。新世纪第一个十年中期民营投资甚至是国企的8-9倍，2007-2012年间除了四万亿刺激前后国企投资反弹，民企也是国企增速几倍，然而2012年以来民企投资增速快速下跌，近年大部分时间低于国企，如今年10月4.4%增速比国有及国有控股企业投资增速低约四成。“保6”争论有强调企业人士较普遍存在信心不足问题，与投资乏力数据是一致的。

上述经济下行现象肯定有多方面成因。例如针对早先景气增长与大规模刺激带来的产能过剩与过量库存，十八大后决策层顺应调整规律要求稳健推进去库存和去产能过程，伴随2013-2015年间经济增速逐步回落。又如环保监管力度加大，国家2013年开始实施为期五年的《大气污染防治行动计划》，取得明显成效同时也会对某些行业增长带来压力。再如针对宏观杠杆率上升偏快与局部金融风险增长，近年有关部门实施金融去杠杆政策产生积极效果，然而短期局部调控力度偏大客观上也带来不利影响。还有外部环境变化特别是美方对我挑起贸易战，也会在一定程度上制约我国经济增速。

从两类潜在增速比较角度看，也需关注新时期体制转型某些阶段性特点与长期经济走势的关系。决策层一直坚持改革开放，新世纪初年在建立社保体制和完善民生体制改革方面取得突破性进展，在金融等领域市场化改革方面也取得重要进展。十八大后高层更加重视推进改革，三中、四中全会决定描绘经济体制与法治建设蓝图。中央深改组2013年12月成立，到2017年10月召开38次会议，审议200多个文件，破解经济、社会、国防诸多领域改革难题。然而受种种客观因素制约，针对妨碍潜在增长能力发挥的某些关键领域改革仍有待深化。

例如房地产投资是满足城市化背景下国民住房消费需求较快增长的现实途径。在城市化快速推进阶段，房地产业合理可持续发展本来应是有利于我国经济增长的优势领域，然而在现行行政垄断供地体制制约下房地产合理发展与投资潜能仍未能充分发挥。观察2016年开始的新一轮房价飙升原因可见，进入新世纪以来多轮呈现的“供地体制-垄断供地-逆向调节-房价波动-楼市调控”的内生循环再次发生作用。面对新一轮房价飙升并伴随投机性炒作与违规融资，政府为管控风险不得不实施力度更大的需求管制措施，我们正在为供地体制机制深层局限付出代价。

又如基于户口管制实施的严控超大城市政策取向也值得反思探讨。进入新世纪后中国城市化发展呈现大城市集聚效应更为彰显，与某些城市化政策与规划方针存在矛盾。我和石先进博士研究历史时期十多个目前规模为特大超大城市先后制订的几十个规划样本，发现这些规划八成多低估期末人口规模，平均低估偏差高达330多万人。规划人口低估伴随大城市基础设施和社会服务投资相对不足，加剧公共设施和服务供不应求矛盾和“大城市病”，一定程度上又反转促使城市当局出台各类管制措施。大城市人口流动强势管制政策，虽然对现实矛盾有某种舒缓作用，客观上不利于充分发挥大城市集聚效应和增长潜力。

再如对不同类型企业的体制政策待遇区别也不利于投资潜力充分发挥。以工业部门为例，民营企业资本回报率是国有企业两倍多。然而对比国有企业和民营企业创造利润最高的五个部门，国企方面包括电力热力、汽车、烟草、石油天然气、酒精、汽车等六个部门创造了八成以上利润，都属于行政垄断或垄断程度较高部门行业，并且与民营企业利润贡献最大六个部门之间没有一个交集，折射总体投资效率较高的民营企业在部门投资准入方面仍面临显著行政管制，不利于从供给侧充分释放投资和增长潜力。

改革开放时代我国在重视产权和保护产权制度方面取得历史性进步，这方面改进作为社会主义市场经济体制转型创新的重要组成部分，对实现经济高速增长发挥了重要激励和保障作用。然而从现实看对民企产权保护仍有待加强，近年报道的少数地方不时发生行政权力损害侵犯民营企业合法产权案例，对市场主体未来预期和信心也会产生不利影响，并具有相应的投资和增长含义。

“保8”的历史经验与启示

目前“保6”讨论让人联想到“保8”。我国宏调历史上政府选择年度增速特定数字目标似乎仅发生在1998年。当时外部遭遇东南亚金融危机冲击出口增速大幅回落，国内宏观周期处于紧缩下行阶段并第一次面临通货紧缩压力，决策层在承诺“人民币不贬值”同时提出“保8”。1998年7.8%官方统计增速略低于“保8”目标，不过当年实施的一系列扩大内需举措——包括央行降息降准、财政举债支出、大规模基建以至高校扩招等等，对稳增长发挥了积极作用。这也赋予1998年在我国宏调史上特殊地位：政府第一次自觉采用扩张性宏观政策缓冲内外环境冲击带来的经济下行压力，宏调政策从早先侧重抑制过热通胀延伸到积极应对通缩，从而具备针对整个宏观周期不同阶段实施逆周期调控属性。

新世纪初年我国逆周期宏调实践继续深化，近年总需求管理经验更加丰富与宏调能力进一步提升，对新时期平稳实现潜在增速换挡期并保持中高速增长发挥保障作用。

回顾世纪之交经济政策成功经验另一鲜明特点，是宏调干预与改革突破有机结合成效显著。国内推进金融、住房、国企等领域系统改革，外部成功实施入世战略全面提升开放水平，同时通过“三个代表”理论创新实现第三次思想解放。90年代与世纪之交体制转型的多轮系统突破激发巨大增长潜力，加上十六大后实施科学发展观呵护培育发展，我国经济在新世纪初年迎来波澜壮阔的开放宏观景气增长，为我国当代经济“宏调保稳定，改革跨台阶”发展规律提供又一个经验例证，也对“改革状态依存的潜在增速”认识提供了又一例经验支持。

面对目前形势宏观政策无疑需加大稳增长力度，学界和决策层对此存在相当共识，“保6”分歧更多表现为采用什么措施稳增长与促增长。今年和近来宏观政策已加大稳增长力度，表现为央行采用包括降准减息手段多方降低企业融资成本，金融监管部门调节校准一度偏于激进的去杠杆政策，财政部门加大扩张力度并且不久前提前下达明年地方专项债额度。

就世纪之交应对经济下行压力经验与两类潜在增速角度看，在肯定总需求管理政策必要性前提下，还亟需加大与激活增长潜力相关领域的市场化取向改革力度，加强深化对土地、户口、城市化、民企等特定领域已实施改革举措，使之提升集成为新一轮更具系统性的改革突破，推动经济运行尽快摆脱下行压力并迎来新一轮内生宏观景气增长。