西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心 甘犁 弋代春

新冠病毒疫情下关于企业减负的讨论，将住房公积金制度推到了风口浪尖。然而数据显示，在配套政策缺乏的情况下，简单取消住房公积金对于企业减负作用不大，反而会冲击现有薪酬结构，引起缴存职工不满。用长期的制度安排来应对暂时性冲击，是不合适的。我们认为改革住房公积金向政策性住房金融机构转型，发展完善住房金融保障体系，才是正确的方向。

取消住房公积金对私营企业作用不大，但可能引发缴存职工不满

公积金私营企业覆盖率低，缴存比例及缴存基数也低。根据西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心（CHFS）的数据，2019年城镇私营企业职工建制率仅23.1%，远低于国有企业的68.5%。受疫情影响严重的餐饮住宿业职工缴存公积金的比例低至11.2%，公积金影响更有限。缴存比例上，私营企业的缴存比例更多地集中在5%的低水平，城镇私营企业建制职工平均每月个人缴纳486元，也明显低于国有企业建制职工平均每人每月797元的缴存水平。

住房公积金具有免税及单位配缴的特点。住房公积金一旦取消，在无配套政策推出的情况下，职工扣缴部分抵税功能消失，单位配缴部分没有及时补充，很有可能引发缴存职工不满。同时，住房公积金是内含在薪酬结构中的职工与企业谈判的结果。取消住房公积金将削弱企业在劳动力市场上的竞争力，迫使企业不得不重新调整薪酬。考虑到抵税功能的消失，反而更有增加企业人力成本的可能。在无配套政策推出的情况下，简单地取消公积金制度是不负责任的。

住房公积金成绩显著的同时也面临很大挑战

诞生于城镇住房制度改革的住房公积金，经过数十年的发展为我国城镇住房市场的发展做出了卓越的贡献。根据《全国住房公积金2018年年度报告》，2018年住房消费类提取、发放个人住房贷款和公转商贴息贷款，占全国商品住宅销售额的17.47%；支持贷款职工购建住房面积，占全国商品住宅销售面积的19.42%；个人住房贷款余额，占商业性和住房公积金个人住房贷款余额总和的16.19%。

住房公积金在保障住有所居上也在发挥积极作用。2018年发放的个人住房贷款笔数中，中、低收入群体占95.73%，首套住房贷款占85.91%，144（含）平方米以下普通住房贷款占89.45%，40岁（含）以下贷款职工占72.76%。由于住房公积金个人住房贷款利率比同期商业性个人住房贷款基准利率低1.65至2个百分点，这些个人住房贷款可为贷款职工节约利息支出2019.98亿元，平均每笔贷款可节约利息支出8.00万元。

此外，住房公积金还通过其他渠道来提供住房保障。比如，2018年住房租赁提取人数766万人，人均年提取金额0.95万元，住房租赁提取总额比上年增长64.22%。住房公积金也累积为城市公共租赁住房建设提供补充资金3365亿元，累计为373个保障性住房建设项目提供贷款872亿元。

但是在人口快速流动及住房已经高度商品化的背景下，住房公积金制度同样面临着问题与挑战。一是制度覆盖率不高，尤其对于低收入、新市民群体覆盖率较低，其政策性住房金融职能发挥有限。据CHFS2019年调查数据测算，处于收入最低1/4组的家庭、新市民群体的覆盖率相对更低，分别只有6.1%和28%。二是制度对融资需求的满足程度不高。受到存贷资金“自求平衡”的约束，缺乏持续有效的融资手段，公积金贷款最高额度普遍维持在40万元至80万元，与一二线城市和部分房价较高的三四线城市的住房金融需求相差较大，缴存职工获得感不强。三是住房公积金刺激了多套房购买，在剔除其他因素的影响后，缴存公积金家庭比未缴存公积金家庭的多套城镇住房拥有率高4.9个百分点。四是公积金权利与义务出现了不对等的情况，存在一定程度的“劫贫济富”现象。CHFS数据显示，处于收入最低1/4组的缴存家庭使用公积金贷款的比例仅3.6%，而处于收入最高1/4组的缴存家庭使用公积金贷款的比例则达到17.2%，差别非常明显。同时，缴存家庭和使用公积金贷款家庭中，收入最低1/4组家庭分别占3.6%和1.5%，而收入最高1/4组家庭分别占55.8%和71.8%。

政策性住房金融机构在现阶段仍然有必要存在

在我国城镇化进程中形成了的规模庞大的一类群体——新市民。根据国家统计局数据结和CHFS数据推算，截至2016年我国城镇地区约有1.67亿新市民。与本地居民相比，新市民更年轻，教育程度更高，就业率更高，创业率更高，是城市发展的重要支撑，人均税收贡献也比城镇户籍高，为城镇发展了做出了很大的贡献。但是，新市民较少享受与之对等的教育、居住等方面的公共服务。特别是新市民在城镇地区长期居住的意愿逐年增加，对住房产生较大的需要。

然而，新市民在依靠自身能力解决住房问题上存在困难，新市民在享受政府保障房上不如本地居民，住房问题长期存在。根据CHFS数据测算，52%的新市民就职于私营企业，公积金覆盖率仅为26.9%。面对疫情或其他突发事件，他们更易受到冲击，更易面临收入不稳定的情况。因此，更需要政策性住房金融支持。一方面可以获取利率较低的住房贷款，降低购房压力，另一方面在特殊情况下政策性金融机构能够提供延缓还款等服务，降低短期信用风险。

CHFS调查数据也表明，无住房公积金的无房职工家庭中，希望拥有公积金的比例高达81.6%。如果由政策性住房金融机构推出与住房公积金类似但无单位配缴的自愿缴存政策，仍然有59.5%的无房职工家庭愿意参加。

政策性住房金融机构应该是住房公积金的改革方向

从国际经验上看，各国普遍都建立了支持中低收入群体的政策性住房金融机制。伴随城镇化持续推进及人口快速流动，在住房存量整体过剩的大背景下，未来我国住房保障方式将由实物保障与货币补贴并举逐步转变为金融保障为主，实物保障为辅。改革住房公积金制度，建立政策性住房金融机构，通过提供低成本贷款、贷款保险，发放租房券等货币补贴的方式提高中低收入群体住房消费能力及抵御风险的能力，才是正确的方向。

目前，住房公积金具备转型为政策性住房金融机构的天然优势。住房公积金已经享有一些政策性住房金融机构的优惠性政策，例如个人缴存部分所得税减免、个人住房贷款低利率等。住房公积金具备机构和人员基础。全国地级及以上城市基本都设立住房公积金管理中心，覆盖面广，基层服务能力较强。此外，住房公积金建制单位及职工广泛，管理资金庞大，个人住房贷款也具一定规模，在住房储蓄及住房贷款的运营上已经积累起一定经验。2018年，实缴单位达到291.6万个，实缴职工约1.4亿人，缴存余额约5.8万亿元，个人住房贷款余额约5万亿元。

住房公积金向政策性住房金融机构的转型，应从缴存、贷款及投融资三方面着手。缴存上，建立住房公积金自愿缴存制度，由居民根据自身情况来选择是否缴存，使得制度更有针对性。在贷款政策上，实行更加严格的“存贷挂钩”，即实行个人住房贷款额度跟缴存金额和缴存时长的双挂钩，以避免套取贷款资金的短期投机行为。在投融资政策上，可以赋予住房公积金更加灵活的工具，以提高缴存资金的使用效率。此外，向住房公积金管理中心提供专门的政策性贷款，用于弥补贷款资金不足。与此同时，加大住房公积金机构改革，使之具备完备的金融机构功能，提供专业的、完整的政策性住房金融服务。

需要指出的是，这次疫情虽然对企业的冲击很大，但是这是一次性的临时的冲击，政府的财税和金融政策也应该是临时性的。2月18日，国务院常务会议出台政策，包括对中小微企业从2月至6月阶段性地减免养老、失业、工商保险的单位缴费，并允许企业至6月底前缓缴公积金。这些政策都是临时性的。随着疫情的发展，临时性的政策力度还可以再大一点，对中小微和私有企业，公积金也可以从缓缴改为减免。但是，长期的政策选项一定要有完整系统的研究和思考。公积金向政策性住房金融机构转型应该是发展的方向。