文/傅蔚冈  上海金融与法律研究院院长

一、“最后一公里”难题

从3月5日开始，社交媒体上陆续流传着一些视频，视频中，中央指导组在小区考察时，有居民从家里的窗户向指导组喊出“假的，假的！”“形式主义！”等声音，随后新华社等媒体的报道确认了这个视频内容的真实。当天的《新闻联播》还有如下报道：“针对群众现场反映的困难和问题，孙春兰立即要求省、市领导深入调查，不回避矛盾，杜绝形式主义、官僚主义，要坚持务实作风，实事求是、切实解决问题，提升群众满意度。”从事后的反应来看，该小区的问题确实得到了改进，3月5日，也就是在孙春兰针对群众反映问题提出要求的当天，武汉市委书记王忠林也去了社区，调研了志愿服务工作。他说，粮油菜品送到千家万户，主要靠志愿者们打通“最后一公里”。

不过，在我看来，通过志愿者们打通“最后一公里”并非是解决之道，更为重要的是，要发挥企业的力量，让市场机构而不是由党政干部组成的志愿者参与到“最后一公里”的解决过程中来。

为什么会有“最后一公里”难题？原因就在于从2月11日起，武汉在全市范围内所有住宅小区实行封闭管理，社区只留下一个出入口，限制居民外出，禁止外来人员和车辆进入。2月18日起，武汉各区超市不再面向个人销售，只接受社区组团购物。这样一来，隔离在小区里的居民就遇到了柴米油盐的问题。

为了化解这个难题，武汉全市招募了志愿者，下沉机关企事业单位干部，社区积极应对，发动物业服务员组成网格工作团队，实行24小时值守，努力保障居民生活。3月9日的《人民日报》以“五位下沉社区党员干部的抗疫故事——用心服务是最好的防控”为题报道了由党政机关、企事业单位的党员干部下沉到社区的故事，这个报道也透露了这样一个信息：武汉市共发动了4.45万党员干部下沉到3000多个社区、7000多个住宅小区的动人故事。

尽管广大党员干部不可谓不努力，但还是有很多居民并不满意这种状态。开元小区事件只不过是个最有代表性的一个，而在此前社交媒体上已经有相关信息。

可以相信，开元小区等并非是唯一一个居民对社区不满，也不会是最后一个。那么，解决此类不满的出路在哪里？答案应该是，让专业的商业机构代替志愿者，让商业机构主导用户的日常生活。

二、封城之后的封闭式管理

在封城以后，更多的居民蜗居在家中，买菜购物等越来越多的依靠线上来解决。但是由于很多小区实施严格的人员进出，使得很多快递工作人员或者外卖骑手无法出门正常工作为用户服务。

社交媒体上曾经流传着这么一个段子：

骑手：我要出去一下。

门岗：不行，只能收外卖！

骑手：我就是送外卖的啊……  

门岗：那也不行，上面有规定。

这可能就是对真实生活的反应。通常而言，在武汉这样的准一线城市，一个快递员一天有近300个订单，一个骑手日常时期有30个以上的订单。一个骑手被困意味着至少要影响近30个以上家庭的日常生活。更为重要的是，更多的骑手和快递员被困在社区里无法正常为用户提供服务，而非常时期用户需求却在猛增，由此产生了巨大的无法被满足的供需落差。

目前来看，由党员干部组成的志愿者无法满足用户的需求，甚至在很多时候会产生性质更为恶劣的寻租——当几个志愿者主导着一个小区的日常采购时，这其中的诱惑可想而知。

现在武汉的问题是，市场这台精密的商业机器无法运转，志愿者也无法通过人海战术来提供更好的服务。下沉压实虽然可以改进有关服务，但还是无法媲美企业在市场竞争中进化出来的服务效率。

比如，各大平台为了提高工作效率，会时不时根据订单情况来调整各个地区骑手/快递员和货物资源，而快递员和骑手为了获得更多订单，也会根据订单情况来及时调整送货策略。此前财新网以《外卖“跑单王”何文文：我守护武汉人的胃》为题报道了一位骑手的日常工作。对于这位曾经创下一天送202单外卖记录的骑手，报道称，“他是一个理性的人，对时间和效率有着极致追求。他会理性计算跑单各环节需要耗费的时间，花多长时间去取单，如果商家卡单怎么办，花多长时间去送单，先送哪个单再送哪个单，然后设计最佳骑行路线。”除此之外，我想激励机制也非常重要，因为更多的订单代表着更多的收入。

那么，下沉社区的志愿者呢？我想他们即便有心，也无能为力：缺乏专业能力，同时也没有足够的激励机制。他们擅长做的是封闭性的日常事务，比如测量体温、查验证件和登记出入等，对于这些事务，不需要作非常复杂的判断，只需要在是和否之间切换即可。

在当下控制疫情的大背景下，所有的决定都要服从于执行隔离这一指令，当需求和“隔离”冲突时，就会作出“否”的决定。而所有的商业活动在本质上是和隔离这一要求相冲突，物品之间的流通需要人与人之间的接触，即便是线上购物的“非接触式递送”也需要快递员或者骑手将物品从商家送到用户所在的小区或者某个固定场所，而这种行为必然会带来风险。一旦某个被隔离小区因为快递感染了病毒，志愿者可能就要承担相关责任，既然如此，一刀切的禁止就成了更为明智的选择。

当正常的商业活动受到限制，志愿者又缺乏专业技能时，居民日常生活就会产生诸多问题。甚至会以意想不到的方式出现。3月11日下午，武汉青山区钢都花园用环卫车运送平价肉一事就引发了关注。

由封城所导致的日常生活不便，我们不妨将其称之为疫情的并发症，而这个并发症所带来的损害可能也不亚于疫情本身。

三、法律的偏见

必须指出的是，对商业机构的偏见并非仅限于武汉一地，而是内嵌于整个法律制度之中。《传染病防治法》第四十二条对发生疫情之后所能采取的紧急措施作了列举：

• 传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府应当立即组织力量，按照预防、控制预案进行防治，切断传染病的传播途径，必要时，报经上一级人民政府决定，可以采取下列紧急措施并予以公告：（一）限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动；（二）停工、停业、停课；（三）封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品；（四）控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽；（五）封闭可能造成传染病扩散的场所。上级人民政府接到下级人民政府关于采取前款所列紧急措施的报告时，应当即时作出决定。

总而言之，当有疫情的时候，政府可以采取一切措施来切断商业活动。对于控制疫情而言，控制传染源和切断传播途径是当务之急，因此“停工、停业、停课”也就成为了必选动作。

但必须指出的是，即便是停工停业停课，广大居民的日常生活还得继续，柴米油盐酱醋等基本生活需求必须获得保障，否则就会产生次生灾难。

事实上，国内现有的法律框架内已经有足够的空间来应对疫情等突发事件，不仅仅有《传染病防治法》，同时还有《突发事件应对法》，该法第四十九条规定：“自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取如下措施：

• （一）组织营救和救治受害人员，疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员以及采取其他救助措施；（二）迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施；（三）立即抢修被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施，向受到危害的人员提供避难场所和生活必需品，实施医疗救护和卫生防疫以及其他保障措施；（四）禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所，中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施；（五）启用本级人民政府设置的财政预备费和储备的应急救援物资，必要时调用其他急需物资、设备、设施、工具；（六）组织公民参加应急救援和处置工作，要求具有特定专长的人员提供服务；（七）保障食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应；（八）依法从严惩处囤积居奇、哄抬物价、制假售假等扰乱市场秩序的行为，稳定市场价格，维护市场秩序；（九）依法从严惩处哄抢财物、干扰破坏应急处置工作等扰乱社会秩序的行为，维护社会治安。”

地方政府更愿意采用“管制”这种方式，更可能是基于对商业活动的排斥，认为只有政府主导的行为才能确保控制疫情。实际上，这是存疑的，一刀切的禁止商业活动导致效率低下，还产生了一些次生灾害。

同时需要指出的是，《突发事件应对法》第五十二条还规定：“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资，请求其他地方人民政府提供人力、物力、财力或者技术支援，要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产、保证供给，要求提供医疗、交通等公共服务的组织提供相应的服务。履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当组织协调运输经营单位，优先运送处置突发事件所需物资、设备、工具、应急救援人员和受到突发事件危害的人员。”

该条强调人民政府“应当组织协调运输经营单位，优先运送处置突发事件所需物资、设备、工具、应急救援人员和受到突发事件危害的人员”，在我看来，既然突发事件所需要的物资设备和工具应该由专业机构来达成，那么日常生活所需要的其他物品也应该由专业机构来运营，政府所要做的则是组织协调，而不是派党政干部下沉社区赤膊上阵。

众多党员干部下沉到社区，固然解决了一些问题，但在更大范围内，他们并未能满足用户的需求，而是制造了新问题。

四、企业能做些什么？

武汉疫情爆发后，中国企业作了非常了不起的工作。

这次疫情中受到较大关注的一个案例是九州通医疗集团接管了湖北和武汉红十字会的受捐赠物资仓库。

由于无法在第一时间将受捐赠物资登记入库并发放给相关医疗机构，湖北省和武汉的红十字会一度备受公众质疑。事实上，这种情况并不鲜见，甚至可以说是这些机构正常能力的反应：对于一个只有不到三十人编制的机构，要在短期内完成全国各地纷涌而至的物资归档和调配，确实是勉为其难。相关机构延迟发放救援物资等现象曾经多次发生，此前中央电视台《真相调查》曾经以《512地震救灾物资为何留到今天？》等为题报道了一则北川救灾物资四年没有开包的消息。

湖北红十字会的上述情况在专业医疗物资批发商九州通医疗集团于2月1日接管了受捐赠物资仓库以后发生了很大变化。有媒体称：“目前九州通接管湖北红十字会的紧急物资，2小时内就能完成物资的入库和分发……武汉红十字会半个月没搞明白的仓库，九州通接管以后2小时整完了。”尽管九州通对媒体表示它不承担分发工作，但仅登记入库一项，效率就远超此前的红十字会。

企业的效率之所以较红十字会高，原因就在于它们在市场竞争中积累了丰富的知识，足以应对危机时刻的物资调配。对于红十字会而言，处理这么多的物资超过了其能力范围，但是对于在市场一线中的企业来说，可能只是日常工作中的一部分，甚至远不及日常活动的峰值。至少从媒体呈现的仓库画面来看，红十字会存储物资的仓库与双十一电商的仓储相比较，显得非常空旷。

不仅龙头企业能够在危急时刻让救援更为顺畅，广大的中小微企业也能在危机时刻中通过调整经营策略来服务用户。

面对突如其来的疫情，很多企业通过开发线上资源，实现了企业经营和用户需求的双赢。事实上，商家完全可以通过这种方式来保障居民的日常生活，而非被排斥在日常生活之外。

企业不只是以专业能力维持居民日常生活，更是以专业能力助力市民日常出行，同时还为企业复工提供技术支撑。比如用于疫情防控的健康码就是典型代表。

在过去的几年间，平台经济在中国快速成长成为中国新经济的典型代表，它们积累起来的专业服务能力，也能为抗击疫情出力，不仅可以完成运送救灾物资的重任，更能担负起维护居民日常生活的重任。

但可惜的是，由于种种原因，这些平台的功能并未受到足够的重视，不仅招致了很多市民的不满，更是让诸多商家的经营受累，被迫歇业甚至倒闭。

五，我们可以吸取什么？

就在本文即将结束的时候，社交媒体又传来了一个集会视频。据3月12日湖北省孝感市人民政府新闻办公室在其官博发布的情况说明，这也是一起因政府统一配送蔬菜而引发的群体性事件。在抗疫期间，孝感市代管县级市应城实行全封闭管理，并同步推行居民生活日用物资统一代购配送服务，由社区组织物业实施，严禁他人私自售卖生活物资。由于居民觉得物价过高，应城市海山小区一业主以爱心菜的名义，联系商家到小区售卖蔬菜，被小区物业阻止并报警，防控巡逻队赶赴现场处置时，导致小区居民围观。

隔离让诸多商家从居民日常生活中消失，可能是本次抗疫中最大的连带伤害。

提供高效便捷的生活服务原本是中国互联网企业独步全球的功夫，阿里菜鸟京东美团顺丰等企业完全可以在保障居民日常生活中发挥更为重要的作用，而不是像现在这样只能作壁上观。

当然，这并非是要排斥志愿者的作用。很多居民，尤其是年长者未必熟悉智能手机，无法用各种App购买商品，这个时候以社区干部为主的志愿者可以发挥更大的作用，他们更熟悉这些用户的分布情况。但是，志愿者能起到的作用应该是补充性的，而非占主导地位。

习近平总书记在2月5日主持召开的中央全面依法治国委员会第三次会议发表重要讲话中指出：“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。各级党委和政府要全面依法履行职责，坚持运用法治思维和法治方式开展疫情防控工作，在处置重大突发事件中推进法治政府建设，提高依法执政、依法行政水平。”

在抗疫的过程中，法治不仅应理解为用法律打击违反疫情防控工作的行为，法治也应用于保障居民日常生活。

往者不可谏，来者犹可追，我们期待政府能够重新审视企业的能力。那些在平时有助于用户买买买的服务能力，也能在危机时候转化为急救能力。为用户提供专业服务，恰恰是企业存在的意义，在危机时刻更不应该忘记。

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