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从新冠疫情防控的得失谈应急管理体系的问题及改革

应急管理应重新调整部门职责,出台全灾种应急管理法,设立应急管理委员会,优化各级领导班子增强应急能力,强化分区分级属地应急,拓展专业应急教育,完善社会应急参与机制。

图片来源:视觉中国

(本文作者颜烨为应急管理部华北科技学院教授)

从这次新冠肺炎疫情防控看,可以说,我国现行应急管理体系存在诸多问题:一是应急管理体系已经具备,但全灾种不全、大应急不大,重大公共卫生突发事件、重大社会安全突发事件的应急并未纳入应急管理部门统一调度。二是存在有法不依问题,上下左右联动机制不健全,应急响应机制不灵敏。疫情反映事发地并没有依法快速启动本区域相应的预警制度,且对社会真相信息进行不当管控;专家论证与决策部门之间存在脱节;灾情信息层层上传,容易失真,也贻误时机。三是各种应急准备和应急调度明显存在短板弱项、能力不足。

基于此,近期国内学者关于我国应急管理体系改革提出来很多看法,笔者归纳为“综合应急论”与“分列应急论”。前者强调全灾种、大应急,所有突发应急事务交由应急管理部门牵头承担;后者认为,自然灾害、安全生产、消防救援等由应急管理部门牵头承担,公共卫生突发事件仍由卫健委牵头、应急管理等部门配合,社会安全(社会治安或打击恐怖主义等)事务由政法委和公安部门牵头、应急管理等部门配合。结合上述分析与国外经验,我们认为,能否采取 “常分急合论”来重构我国应急管理体系呢?即常态建设或监管分列各个部门,应急事务综合统一到应急管理部门,但职能相互交叉衔接;同时,强化顶层设计、属地管理、分级防控、领导应急能力和社会参与应急能力等。这里不妨作一探索。

(一)重新调整部门职责,确保常急有别且无缝对接,建立左右联动机制

应急管理体制机制的设置,主要是针对突发事件而展开的“战时”活动,但平时的安全预防、应急准备也不容易忽视。要将应急管理工作融入到日常经济社会发展工作之中,在充分发挥专业队伍和专业力量作用的同时,使各个单位和部门都要了解和参与应急管理工作,壮大应急管理力量,提高应急管理能力,确保常分急合又平战结合、防救衔接。

为了适应形势发展的需要,建议将常态(安全)建设与非常态应急处置部门重新调整和划定职责职能。常态建设事务主要由行业性部门专门管理,重在“防”,应急处置主要由应急管理部门牵头承担,重在“救”。建议具体分工如下。

(1)自然灾害类:地质灾害、海洋灾害以及森林草原火灾的日常监管工作,仍由自然资源部门(海洋局、林业和草原局)承担;日常的洪涝旱灾防治监管工作,由水利部门承担;日常气象预报工作,仍由中国气象局承担;日常生物灾害防治监管工作,仍由农业农村部门承担。但上述突发性的自然灾害应急处置,由应急管理部门统一调度和牵头承担,该部门下面可以分别设置相应的主管机构,以对接日常预防、监管部门的工作。

(2)事故灾难类:日常的安全生产综合监管(含煤矿安全监察、工矿商贸行业安全生产监管)和职业健康保障维护工作,改由人力资源与社会保障部门统一监管,这方面他们有历史传统和经验;道路交通运输日常工作,仍由交通运输部门管理;日常的环境保护监测工作,仍由生态环境部门承担。但上述突发性的重大事故灾难的应急处置,由应急管理部门(消防救援局、森林消防局)统一调度和牵头承担,该部门下面可以分别设置相应的主管机构,以对接日常预防、监管部门的工作。应急管理部门还重点承担火灾防治与消防综合应急救援工作、地震防治与应急工作。

(3)公共卫生事件类:日常公共卫生、公众健康保障的防治监管工作,仍由卫生健康委员会承担;食品药品安全事件日常防治监管工作,仍由市场监督管理部门承担;生物安全、动植物疫病日常防治监管,仍由农业农村部门承担。但上述突发性的重大公共卫生事件应急处置,由应急管理部门统一调度和牵头承担处置,该部门下面可以分别设置相应的主管机构,以对接日常防治、监管部门的工作。

(4)社会安全事件类:其日常社会治安、刑事案件等预防监管工作,主要由公安部门承担;涉及国家安全日常预防监管的,主要由国家安全部门承担。但上述突发性的重大社会安全事件应急处置,由应急管理部门统一调度和牵头处置,该部门下面可以分别设置相应的主管机构,以对接日常预防监管部门的工作。

需要指出的是,应急管理部门与日常行业性(安全)防治监管部门要实行无缝对接,主管领导可以相互交叉任职,建立健全所谓专兼常备、左右联动机制。同时,应急管理部门实行“授衔制”管理模式,做大做强应急救援队伍,以增强应急处置工作的效度、力度和灵活性。

(二)建立健全应急管理委员会(或紧急动员委员会),把统一指挥同强化分区分级、属地为主结合起来,完善上下联动机制

常分急合式应急体系同样涵盖纵向联动配合机制。应急管理部门是各级政府的具体组成部门,与其他行业性(安全)常建部门属于平级机构,虽然实行无缝对接,但调度应急救援的权威性仍然不够。因此,我们建议,效仿美国、俄罗斯或日本的做法,依托现有的国家安全委员会(议事机构),整合现有的国家安全生产委员会、国家防灾减灾委员会等类似机构,敷设为国家应急管理委员会(或称国家紧急动员委员会),作为突发事件应对的最高统一指挥和协调机构,应急管理部是其办事机构(办公室)。鉴于目前有的地方已有类似机构,因而建议省级及其以下各级政府,相应建立健全应急管理委员会(或紧急动员委员会),党政一把手负总责,以简化灾情信息上报程序,构建统一领导、决策果断、反应灵敏、响应快速的应急管理机制。

建议在高层统一指挥协调的基础上,对于重大突发性事件的发生,可依法实行属地为主、分级预警、分区布控、分类指导、精准施策。具体说,各级地方政府应急管理委员会主导,各级应急管理部门牵头,行业类部门参与配合,社会公众广泛参与,横向到边,纵向到底(村组和社区为本)。

(三)加强顶层设计,制定一部涵盖全灾种的应急管理法,确保依法应急

常分急合式应急体系尚需顶层推进依法统领机制。目前,我国有国家突发事件应对法、国家突发事件总体预案、各行业类别的重大突发事件应对条例等法律法规,总的看比较分散。虽然强调部门责任和行业分工,但在区域部署、层级防控、物资储备、资源调配、指挥调度、责任分工、应急队伍建设、社会动员、社会参与、心理咨询等方面基本相同。因此,建议国家出台一部比较系统的、涵盖四大安全事务的、体现非常规性应急法治原则的“应急管理法”(或“紧急动员法”),应急管理部门是其主要执法主体。至于行业性、部门性不同类别的重大突发事件,或可完善其应急条例条规,或可统一分类整合写入“应急管理法”(或“紧急动员法”)。

(四)优化各级领导班子结构,强化领导应急管理能力

常分急合式应急体系需要完善各级各类领导班子结构。高风险社会的突发性灾变日益成为新常态,因而应对风险灾变能力成为各级领导的重要因素。我国实行的是集权制垂直行政管理体制,各级党政一把手是本区域重大突发事件的总负责人。他们既是通才,也应是专才,他们的文化水平、专业素养、实践经验,尤其面对风险转化的应急理念和决断能力,至关重要。一方面,可组织他们开展安全、应急专业轮流培训,强化其风险理念、底线思维、红线意识。另一方面,各地区、各单位、各行业的领导班子中,务必配备一名学有专长的专职安全管理或应急管理的主管领导;而且,在关键时刻,他们应该结合预案,有针对性地提出动态应急方案,供地方应急管理委员会(紧急动员委员会)决断。

(五)拓展大国专业化应急教育,完善社会应急参与机制

大国应急,需要应急大学。应该借鉴发达国家的经验,组建各类安全应急高校、职业院校等,培养一批学有专长、善于操作、忠诚事业的安全应急类专业人才,分布到各地区各行业各领域。可授予他们现有不同门类的学位,或如学者所倡导的,整合构建具有中国特色的“安全学”学科门类,统一授予他们“安全学”学位。

与此同时,借鉴日本、俄罗斯等国家的做法,组织专家,针对不同人群,编写不同专业领域的教材,注重质量,务实管用。即从中小学开始,不断开展具有针对性的安全教育和应急演练教育,包括校园内部安全与应急、社会公共安全与应急、社区安全与应急、单位机构安全与应急、高危行业安全与应急、自然灾害和公共卫生应急等知识的灌输演练。

不仅如此,还要积极推进应急管理的社会化发展,培育和发展一批具有能力资质的社会应急组织;同时,让普通公民、社会组织、市场力量均能义务自愿、依法有序参与应急救援,尤其要促进三社(社区、社组、社工)联动、三工(社工、义工、志工)参与。由此,形成包括应急社会责任、应急社会工作、应急社会心理、应急社会组织、应急社会分层、应急社会区域、应急社会政策、应急社会文化、应急协同治理等具体内容任务的应急社会学体系。应急社会动员机制是常分急合应急体系的重要组成部分和平等化参与机制。

(六)进一步构建跨国应急机制,不断促进人类命运共同体建设

跨国应急机制是常分急合应急体系的进一步深化。全球进入高风险社会,一场疫情、一场灾难,已经跨越国界,需要进行国际灾害应急合作。2020年3月初,建立了中韩应对新冠肺炎疫情联防联控合作机制;同时,中国政府还分别派出医疗专家组等,援助日本、意大利等国防疫抗疫,承担大国责任。藉此,我们认为,还可以在过去建立的国家之间“战略合作伙伴关系”的模式和机制上,进一步凸显灾变应急处置合作机制的意义,纵深推进人类命运共同体建设。

(注:本文仅代表作者个人观点。责编邮箱:zhoujing@jiemian.com)

 

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