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要素市场化改革的重点和难点

在关注这些改革措施落地的同时,也需要对改革成果持客观和理性的期待。

图片来源:视觉中国

(作者章言该为某金融机构宏观研究员)

4月9日,中共中央和国务院联合发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》。该文件共32条,涉及土地、劳动力、资本、技术和数据等生产要素,并指出加快要素价格市场化改革、健全要素市场运行机制。由于要素改革是深化改革、推进经济可持续发展的重中之重,《意见》印发后引起了广泛关注。

根据新华社报道,该文件在2019年11月26日召开的中央全面深化改革委员会第十一次会议上就已经通过了。此时发布该文件,可能和新冠疫情冲击下全球经济衰退的大背景有关,释放改革信号提振各类市场主体的信心。但新冠疫情只是触发文件发布的可能因素,而不是倒逼要素市场化改革的决定性因素,要素改革是经济中长期可持续发展的需要。

2019年各类要素改革已经在加快推进,当年所召开的深改委会议,除7月那次外都提到了生产要素改革,比如5月的完善建设用地使用权转让、出租和抵押二级市场,9月的促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革等。此次发布的《意见》涉及各类生产要素,更像是前期各类改革文件的汇总。

关于该文件,有两点需要明确。第一,它作为中国第一份要素市场化配置的文件,更多是提纲挈领性的,后续会发布配套细则文件或者政策来落实。比如“深化农村宅基地制度改革试点”,这涉及到当前农村土地改革的核心,需要妥善研究后出台细化的规则,并稳步推进。第二,要素改革涉及多方利益的博弈,很多改革是长期工作,一些改革可能很曲折,甚至出现倒退,一些改革目标也可能很难实现。

下面对土地、劳动力、资本、技术和数据这五种生产要素的改革重点,逐一进行分析。

第一,土地改革的重点在于增强土地管理的灵活性。一是促进城乡建设用地的统一,包括农村集体经营性建设用地入市、农村土地征收制度改革等,这些改革能够让土地收益分配更多向农村倾斜。二是深化产业用地改革,在产业结构优化升级的当下,能够让产业土地的供给和需求更加匹配。三是盘活存量建设用地,目的是提高存量土地和低效用地的利用效率,更好满足城镇化的用地需求。四是土地管理制度改革,重点在于赋予省级政府确定建设用地指标的权限,预计后续耕地转性的工作将加快。

第二,劳动力改革的目的在于畅通有序流动。重点工作一方面是深化户籍制度改革,除个别超大城市外的城市落户限制放松,试行以经常居住地登记户口制度,这有助于解决人户分离的问题。除此之外,还要求教育、就业创业、医疗卫生等基本服务与常住人口挂钩机制,如果能落实到位,这会帮助居民在居住地真正安居乐业。另一方面则是畅通人才流通渠道,打通过去人才流动面临的诸如城乡劳动者就业权不平等、各地社保政策差异等问题,尽量让劳动力能够到他们最适合的岗位去。

第三,资本要素的改革重点在于完善各类融资渠道,并主动有序加快金融开放。完善融资渠道,一是构建多层次的资本市场,重点在于股票基础制度改革,包括完善股票发行、交易和退市的各个环节,引导现金分红和加强投资者保护,这和新《证券法》的原则一致;二是加快发展债券市场,本次亮点主要是提出探索公司信用类债券发行注册制,后续信用债净融资规模预计会持续增加;三是增加有效金融服务供给,这部分特意提到了要完善金融机构市场化法治化退出,预计将有更多高风险经营的金融机构被兼并重组。

2018年中国金融开放加快推进,但仍有进一步开放的空间。从本次《意见》来看,下一步的工作重点一是稳步推进人民币国际化和人民币资本项目可兑换,后者是人民币汇率市场化改革的关键点和难点;二是提高金融机构和金融市场的开放水平,但相比于此前强调的“加快”推进,本次要求“逐步”推进,基调的变化可能和金融开放过程中需要防范过快开放带来的风险有关,亚洲金融危机的经验告诉我们金融开放程度需要和经济发展水平相匹配。

第四,技术要素的改革目标是激发科技创新活力。无论是中美贸易摩擦升级后倒逼加快自主创新,还是经济进入高质量发展后的必然要求,都需要将技术这一要素放在越来越重要的位置上。但技术不同于有形的各类生产要素,它的产生依赖于创新环境和适当的激励机制。

本次《意见》做了诸多制度改革,比如开展赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点,让科研人员参与到科技成果的分配中去。再比如促进技术要素与资本要素融合发展,通过风投、知识产权证券化和科技保险等方式推动科技成果资本化,能够让科技成果变现。《意见》还提出要为技术转移转化提供债权融资,如鼓励商业银行采用知识产权质押、预期收益质押等方式向科研人员提供债务资金。

第五,数据要素的改革重点在于加快培育市场。和土地、劳动和资本这些要素不同,数据是在2019年的十九届四中全会上被列为生产要素的,本次《意见》也把它单独列出来做改革安排。作为无形的生产要素,交易能够让数据增值,但交易的前提是有市场,因此需要加快培育要素市场。

具体的工作包括三个方面,一是推进政府数据开放共享,目的是提高公共部门数据的利用效率,更好实现社会效益;二是提升社会数据资源价值,数据和各个行业深度融合,并培育数字经济新产业、新业态和新模式;三是加强数据资源整合和安全保护,这是现阶段个人隐私保护有明显制度短板的情况下,合理利用数据所必须做的,否则很可能造成数据滥用侵害各主体利益。

总的来说,作为中国第一份要素市场化配置的改革文件,围绕各种生产要素提出了很多提纲挈领性的改革方向,预计后续会出台相关配套细则文件。要素改革涉及诸多利益主体,这意味着文件落实很难一帆风顺,有些改革可能会持续多年,有些改革目标甚至可能很难实现。我们在关注这些改革措施落地的同时,也需要对改革成果持客观和理性的期待。

(注:本文仅代表作者个人观点。责编邮箱:zhoujing@jiemian.com)

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