记者 | 牛其昌

编辑 | 翟瑞民

作为农村土地制度中涉及利益最复杂，也是改革相对滞后的领域，宅基地改革在“十四五”期间将迎来哪些突破？

据新华社2020年11月3日消息，《中共中央在关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》提出，在深化农村改革方面，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式。保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，鼓励依法自愿有偿转让。

中国人民大学国家发展与战略研究院城市与房地产研究中心主任况伟大对界面新闻表示，随着中国城市化进程的不断发展，未来宅基地使用权流转的范围将逐渐扩大。尽管目前并不宜在全国甚至城乡之间实现农村宅基地流动，但在“十四五”期间，可以通过试点对宅基地使用权流动进行进一步探索。

在我国农村，随着大量农民举家迁入城市，不少“空心村”宅基地大量闲置，且存在“一户多宅”、超占多占宅基地等问题。

根据农业农村部官网日前发布《对十三届全国人大三次会议第7699号建议的答复》，其中关于宅基地制度改革问题，2015年以来，全国33个县（市、区）开展农村宅基地制度改革试点。各地按照“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出”目标要求，积极探索建立宅基地有偿使用和退出机制，取得明显成效。

2018年中央一号文件曾提出，要完善闲置宅基地和闲置农房政策。2019年9月，农业农村部印发《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》，指导各地在依法维护农民宅基地合法权益和严格规范宅基地管理的基础上，探索盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅的有效途径和政策措施。

谈及“十四五”期间关于农村宅基地改革的方向，中国社会科学院农村发展研究所研究员王小映对界面新闻表示，宅基地制度改革首先要以保障好农民的居住权益为前提，明确宅基地资格权的认定，同时要探索宅基地自愿有偿退出机制，从而进一步用好宅基地。

“以上两点已经在最新版土地管理法中进行了明确，而‘十四五’期间宅基地改革探索的关键在于宅基地能不能入市流转。只有宅基地真正入市了，才能更好实现农民的土地财产权益，提高宅基地的利用效率，促进城乡居住和产业的融合。”王小映说。

王小映认为，随着集体经营性建设用地入市制度逐步建立，在此前提下，可以考虑有条件地放开宅基地对外入市，比照“经改商”（经济适用房转为商品房）进入市场，并纳入集体经营性建设用地管理。

对此，况伟大认为，可以循序渐进，最初的突破应该是本村内部的宅基地使用权流动，然后是本乡镇和本县宅基地使用权的流动，最后是全区域的宅基地使用权流动，不能一蹴而就。

“从目前来看，更大范围宅基地使用权的流动易破坏农业生产活动，引发和提高农村犯罪率，破坏农村文化和文明，破坏邻里关系。因此，宅基地使用权流转最好在城乡结合部地区展开比较合适，不宜在全国甚至城乡之间实行农村宅基地流动。”况伟大表示。

此前，全国政协经济委员会副主任杨伟民曾公开呼吁，农村“三块地”（农用地、集体经营性建设用地和宅基地）改革试点取得了不少成效，可以在思想上再解放一点，拿出一小部分农村控制的宅基地转为城市居住用地，允许城市人下乡购买宅基地的使用权。

中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英表示，将一部分农村宅基地转为城市居住用地是进一步改革探索的尝试，此举不仅有利于增加农民的财产性收入，且有利于扩大建设用地供应。从改革趋势上看，我们要放活土地要素市场，扩大流转范围，这有利于土地资源的有效利用。

但也有质疑声音认为，土地政策是国家的基本政策，改革牵扯面广，鉴于目前房地产市场的基础就是土地双轨制，实施的阻力较大。此外，担心房地产开发商可能会在短时间内到农村收购宅基地，通过建设庄园或者别墅等方式，从中获取巨大的商业利益，而那些已经出让宅基地的农村居民，很可能会在城市居无定所，进而影响社会稳定。

王小映也强调，宅基地入市不能操之过急，应在集体经营性建设用地入市制度建立的基础上，对宅基地审批制度进行严格规范，避免地方乱批而导致的投机和失控。与此同时，对于农村现存的违法占地、小产权房、一户多宅等情况，要建立起配套的整治方案。

况伟大表示，在不影响农业生产和农村稳定、不破坏农村优秀的文化和文明的条件下，可以通过试点对宅基地使用权流动进行进一步探索，从而对流动人口对当地农业可持续发展、农村剩余劳动力转移、农村文化和文明继承、农村社会稳定进行探讨。

今年9月29日，国务院副总理、中央农村工作领导小组组长胡春华在全国深化农村宅基地制度改革试点电视电话会议上强调，农村宅基地制度改革事关亿万农民切身利益和社会稳定大局，影响因素错综复杂，需要进行长期探索才能建立起新的制度框架，决不能急躁冒进、急于求成。要保持足够的历史耐心，周密谋划、有序实施，稳慎做好深化农村宅基地制度改革试点各项工作。