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拜登上任满月,对内和对外政策释放哪些信号?

总体来看,拜登的政策框架明显以国内问题为优先。抗击疫情、支持经济、恢复社会秩序是其工作重心,绝大部分行政令都聚焦于上述问题。

2021年2月22日,美国华盛顿特区,美国总统拜登发表讲话,宣布“薪酬保障计划”(PPP)的改革措施。图片来源:人民视觉

文 | 中国金融四十人论坛

拜登新政府的政策引起了国际社会广泛关注。本文对国外主流媒体报道、国外智库研究进行整理,并对美国新政府的政策框架进行了初步梳理,截止时间为2月19日。

1月20日拜登正式宣誓就职。从就职后发布的32项正式行政命令的内容分布来看,政策内容主要涉及疫情(12)、经济恢复(3)、社会正义和多样性(15)、气候环境(4)、国际关系(6)五个方面,尚未有正式涉及中美关系的行政令。其中有15项直接逆转或废除了特朗普此前政策。

总体来看,拜登的政策框架明显以国内问题为优先。抗击疫情、支持经济、恢复社会秩序是其工作重心,绝大部分行政令都聚焦于上述问题。疫情好转叠加刺激政策的预期,美国经济有望在发达国家中率先反弹,但社会矛盾难以在短期愈合。

国际关系上,美国采取“中产阶级外交政策”和强化同盟关系策略,重启多边机制、修复同盟关系。在此过程中,中美关系会出现暂时缓和,但不是优先议题。之后,美国或从多边平台和盟国借力,共同对中国施加压力。

内政优先,以抗击疫情、恢复经济和社会秩序为重点

一、全力抗击疫情效果明显,感染率降至4个月新低

疫情好转主要源于疫苗的加速接种。

2月16日,拜登承诺在7月底前为全美3亿人提供6亿剂新冠疫苗,实现疫苗接种全覆盖。截至当日,美国新冠疫苗共接种5288万剂次,接种率为16%。相较于年初(1月1日),每百万人日均疫苗接种量由不足1000剂升至近5000剂。

受益于此,美国周均新增确诊人数大幅回落至10万例以下,感染率降至去年10月以来新低。此外,拜登在疫情防控措施方面也火速展开行动,努力提高医疗物资产量、扩大检测并强化防疫措施。

尽管疫情趋缓,但疫苗短缺和病毒变异延缓了抗疫进程。疫苗分发中的种族歧视等不公平现象也激化了美国内部矛盾。

二、力推新一轮财政刺激计划,以降低失业率为要务

拜登新政府全力推进1.9万亿美元财政刺激方案,以促进经济全面复苏。其中约4000亿美元用于抗疫,1万亿美元用于救济家庭,4400亿美元为小企业、州和地方政府等提供援助。

此外,拜登要求联邦政府加强“购买美国货(Buy American)”的承诺,在4年内投入4000亿美元用于购买国内商品和服务,再投入3000亿美元用于产品研发。白宫表示,制造业约占美国经济的12%,重振制造业是促进就业、提升薪酬和强化美国供应链的关键环节。

随着疫情好转、经济恢复,财政刺激方案引起诸多争议。

前美国财政部长拉里·萨默斯警示,新刺激计划可能带来高通胀风险,对美元价值和金融稳定产生不利影响。参议院银行委员会前主席格拉姆认为,刺激过度可能导致货币供应过度增长,使国内生产能力、国际生产和运输能力受损。

但白宫和美联储则认为促进就业是第一要务,干预不足比过度刺激的风险更高。

美国财政部长詹妮特·耶伦指出,当前主要任务是提振经济、促进就业,新刺激方案可以帮助美国在一年内恢复充分就业。此外,近十年里美国通胀率一直维持在低位,出现高通胀的风险较小。

美联储主席鲍威尔表示,当前通胀风险已经降低,因此美联储的政策重点是支持就业,将延续宽松货币政策。但仅凭货币政策还不能达成就业目标,需要和新刺激计划共同作用。

多数国际市场机构支持财政刺激计划,并对GDP增速和就业水平持乐观预期。

穆迪分析预计刺激方案通过后,2021年美国GDP增长率有望达到8%,新增750万个岗位。2022年,增速约4%,新增250万个岗位,美国将恢复到疫情之前的充分就业水平。而如果没有财政刺激,GDP增速和就业率将推迟一年才能恢复。牛津经济研究院、高盛、Jeffrey则预测在新刺激方案下,2021年GDP增速区间可达5.9%至6.8%。

三、维护社会正义和多样性,缓和社会矛盾

种族矛盾、贫富差距、民粹主义等问题严重撕裂着美国社会,因此平衡多群体利益、稳固社会秩序成为新政府工作的重中之重。

英国《经济学人》称拜登政府是试图解决贫富差距、完善基础设施、并修补美国社会裂痕的“更大的政府”。

道德及人权方面,新政府强化了相关行政人员的道德规范,坚决抵制性歧视。同时宣布撤销特朗普政府成立的“1776委员会”。

移民政策方面,有4条行政令用来撤销特朗普的政策,如停止修建边境墙、撤销扩大移民执法范围、撤销穆斯林入境限制以及恢复“童年抵美者暂缓遣返”计划(Deferred Action for Childhood Arrivals,简称DACA),为非法移民的幼童提供保护。

美国国务卿布林肯指出,取消协议是拜登努力撤销特朗普移民政策的重要一步,这些变化将使移民制度更加人性化,但协议的终止并不意味着美国已经开放了边界。

此外,拜登指示行政管理与预算局(The Office of Management and Budget, OMB) 推动现代化监管审查并撤销了特朗普的监管批准程序,同时要求人口普查包括非法移民。

气候环境:重返巴黎气候协定 谋求全球合作

气候变化是拜登政府的四大议题之一,是内政也是外政。

拜登明确提出,将气候危机置于美国外交政策与国家安全的中心。与特朗普放宽环保政策、支持油气产业的做法截然相反,拜登以“绿色新政”为框架,统筹国内外开展气候行动。

国内政策方面,拜登首先从组织结构上保障执行效率,成立了白宫国内气候政策办公室和国家气候工作组。其次发布了限制油气、发展清洁能源的新政策,包括撤销特朗普签发的Keystone XL输油管道许可证、暂停在联邦土地上的石油和天然气租赁并取消补贴、寻找清洁能源等。

他还设定了在未来10年保护美国30%的土地和水域等一系列政策目标。拜登表示,美国计划到2035年实现电力产业的零碳排放,到2050年实现碳中和。

尽管拜登反复强调清洁能源行业将创造数百万个就业机会,可以抵消石油、煤炭或天然气行业的损失。但气候应对计划还是引起了共和党人和石化能源行业的不满,他们认为该计划将伤及美国经济,导致大量工人失业。

美联社认为,随着清洁能源的普及,依赖石油和煤炭开采的州将面临经济和失业困境,可能为拜登和民主党带来政治风险。

国际合作方面,拜登开展气候外交,谋求气候治理全球合作。除了重返《巴黎协定》,还将通过联合国、七国集团以及二十国集团等多边机制,领导盟友共同应对气候挑战。

美国气候特使、前国务卿约翰·克里表示,美国将在气候问题上与中国合作。气候是“独立的问题”,美国永远不会用气候问题和中国进行交易。

英国金融时报指出,欧盟正在逐步发起碳价和碳边境税调整,对来自无碳价国家的钢铁等商品征收关税,他们希望美国效仿。美国钢铁等行业也开始倡导此举,因为这将使它们比中国生产更具优势。

但前白宫气候顾问保罗·布莱索认为,虽然大多数经济学家支持碳定价,但在经济衰退时期,民主党倾向于发展清洁能源,而共和党不愿意征税,因此两党未必会将它提到议程上。但是如果美国按计划大幅降低排放量,拜登则可能通过碳关税对中国施压。

对外修复同盟关系,中美关系有望阶段性缓和

拜登对外政策的核心是重返多边主义、修复盟友关系、重返亚太,恢复美国领导地位,联合盟友共同制衡中国。

一、国际关系:强调“中产阶级外交政策”,加强与盟友合作

外交政策上,拜登政府强调“中产阶级外交政策”。

不少经济学家认为,全球化和对华贸易关系正常化对美国就业造成了冲击,导致了美国中产阶级萎缩和两极分化。

在此背景下,美国国家安全顾问杰克·沙利文于2月4日明确提出“中产阶级外交政策”,即基于工薪阶层和中产阶级的利益开展外交,首要目标不是让大型金融集团进军中国,而是关注中国损害美国就业与美国劳工的贸易霸凌等问题。

对外关系上,拜登政府注重修复同盟关系,恢复美国领导地位。

中东局势方面,拜登宣布终止对沙特在也门干预行动的支持,支持恢复沙特与叛军的长期停火和谈,同时对沙特继续出售防御性武器。彭博报道称此举意在修补而非终止美国与沙特的关系。

对欧政策方面,他要求对美国在全球的军事态势进行审查,包括冻结前总统特朗普的德国撤军计划。布鲁盖尔研究所(Bruegel)认为,美国可能联合欧盟制衡中国,但鉴于中国是世界上最大的经济体,欧盟不愿意站队,更倾向于与中国保持友好的经济合作关系。

亚洲局势方面,美国强势重返亚太,宣布对缅甸军事政变实施制裁。华盛顿战略咨询公司表示,强硬的新制裁可能会将缅甸推向中国。

国际合作上,拜登政府注重恢复全球治理,重塑国际规则体系:回归WHO并支持国际关于新冠疫情的合作;有意重返伊朗核协议,并要求伊朗也重返该协议并严格遵守。然而美国如何在不取消制裁的情况下达成此目标,将是巨大的外交挑战。

二、中美关系:暂时缓和,竞争与合作并存

经济合作方面,由于拜登上台后内政先于外政,而外政上,修复盟友关系先于对华施压,因此对华经济政策暂时不变。

白宫表示,新政府需要在审查特朗普的对华行动后,再对相关政策进行调整。

中美经济合作的关键在于拜登政府能否将重心从贸易赤字等指标转移到就业、创新、供应链弹性和国家安全等更有意义的实质性议题上。英国牛津研究院报告认为,拜登政府可能以关税为筹码,要求中国强化结构性改革,以推动中国国有企业和产业转型。

政治问题方面,拜登政府在中美争议性问题上则展现鹰派立场。

东京财团政策研究所首席分析师科隆认为,在特朗普政府的煽动下,美国有73%的民众表示不喜欢中国。由于美国是民选体制,只有民意发生了转变,拜登才能改善中美关系。未来中美之间贸易摩擦可能得到改善,但高新技术竞争将愈发激烈。

彼得森国际经济研究所(PIIE)认为,中美关系将在拜登时代迎来阶段性缓和,碳排放等全球公共议题为双方提供了恢复交流、改善互信的基础,关税和贸易争端的解决也可能出现新的灵活性,无序脱钩的风险在下降,但在根本上,中美在技术领域的脱钩趋势难以改变,在意识形态和地缘政治领域对抗可能延续,在国际舞台上的大国竞争进一步加剧。

来源:中国金融四十人论坛

原标题:拜登上任满月,对内和对外政策释放哪些信号?

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