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推动乡村振兴的三个重点:特色产业、基础设施和公共服务

从今年中央的一号文件来看,财政政策可能不是乡村振兴的政策重心。

(资料图)2018年4月1日,山东德州,一处“深化农村土地制度改革,实施乡村振兴战略”标语。来源:视觉中国

文丨章言该(某金融机构宏观研究员)

2月25日,国家乡村振兴局正式挂牌,它的前身是国务院扶贫开发领导小组办公室。从机构名称的变迁中,可以看出三农工作的重心,已经从扶贫变成了乡村振兴。

实际上在这之前,已经有不少信号显示,今年开始将大力推进乡村振兴工作。2020年年末召开的中央农村工作会议,明确指出脱贫攻坚取得胜利后,要全面推进乡村振兴,这是“三农”工作重心的历史性转移。今年的一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》,也聚焦于乡村振兴。细心的读者甚至可以发现在今年的央视春晚上,乡村振兴也多次被提到,这显然具有很多政策信号。

2020年新冠来袭,中国率先控制住了疫情,也是主要经济体中唯一实现正增长的。经济增长的亮眼表现,也为中国全面脱贫提供了保障。根据2月28日国家统计局发布的《2020年国民经济和社会发展统计公报》,2020年共有551万农村贫困人口脱贫。截至2020年年末,中国农村贫困人口全面实现脱贫,贫困县全部摘帽,绝对贫困历史性消除。

在脱贫工作如期完成后,缩小城乡发展差距,就成为当前阶段所需要解决的问题。目前来看,中国的城乡二元结构,体现在很多方面,比较突出的有以下两点:

第一,城乡之间的收入差距依然较大。按常住地分,2020年城镇居民可支配收入平均为43884元、中位数为40378元,农村居民可支配收入平均为17131元、中位数为15204元。城乡居民可支配收入均值的比值为2.56,中位数的比值为2.66,可见尽管近年农村居民的收入增长较快,但和城镇居民相比,还有非常大的差距。

第二,城乡之间的基本公共服务差距在扩大。城镇和农村居民的可支配收入不同,决定了这两个群体的消费能力是不一样的,这个时候就需要通过基本公共服务,来缩小农村居民和城市居民之间的实际消费差距。这也是为什么政策一直在强调要稳步提高城乡基本公共服务均等化的原因。

但实际情况却是,城乡之间的基本公共服务差距,并没有随着经济发展和政策引导而缩小,相反还是在扩大的。以医疗卫生为例,2003年到2018年,城市每万人拥有卫生技术人员数,从农村的2.13倍提高到2.37倍。教育方面同样如此,农村小学和全国小学的生均教育经费之比在2013年到达98.4%的高点后,开始持续下滑,这说明财政资金在农村和城市的小学教育投入出现了分化,对农村地区的支持力度弱于城市。

2019年中国总人口为14.0亿人,按常住地划分,农村人口为5.5亿。如果按户籍所在地来划分,农村人口则有7.8亿。无论是哪个口径,农村人口规模都是巨大的。因此搞好乡村振兴工作,既是满足人民群众对美好生活向往的必然要求,也是释放内需的着力点。城乡之间的收入差距和公共服务差距大,意味着围绕促进农村居民消费,有很多可以发力的地方。

笔者认为推动乡村振兴的各项工作,需要以尊重经济规律为前提。城乡之间的发展差距大,某种意义上可以认为,这是经济规律作用的结果。城市的基本公共服务好、就业的机会多,人口会向城市迁移。城市的产业链上下游更配套,也更容易发挥规模优势,资本也会向城市集中。劳动力和资本作为最重要的两种生产要素,它们向城市集聚后,会让城乡差距进一步扩大,进而又吸引更多的人口和资本流向城市。

国际经验也显示,“集聚性”是世界经济发展的主流。人均GDP更高的国家,人口集聚效应往往也更强。比如美国、日本和韩国人口超过100万的城市群总人口占国内人口比例,分别为46%、65%和50%,都位居世界前列。美国50%的GDP是由少数的人口和产业集聚区域所创造的,占日本国土面积不到3.5%的东京都市圈贡献了日本1/3的GDP。

因此,如何在生产要素向城市趋势性集中的情况下,搞好乡村振兴,是一个非常现实的问题。笔者认为两者并不冲突,后续在推动乡村振兴工作时,也会尊重资源集聚的客观事实。主要原因有以下两点:

一是2013年之后,中国的区域政策更加尊重客观规律,在推动乡村振兴时预计也会延续这一精神。2013年之前中国推行的是旧式区域发展战略,希望通过西部大开发、东北振兴和中部崛起等战略,实现区域均衡发展。但政策效果并不显著,相反还带来了激励机制扭曲和资源错配的问题。

十八大之后,中国逐步调整了区域政策。不再过度使用行政手段来促成四大区域间的均衡发展,而是重新审视效率和公平的关系,鼓励各类生产要素流动和提高配置效率。先撬动以长三角、粤港澳大湾区等为核心的中国经济增长极,再通过经济带之间的传导和协同,让各大城市群在市场力量带动下共同发展。

区域之间和城乡之间的发展差距,是中国经济不平衡的两大具体体现。如果说区域政策能够调整,以更好匹配资源和要素的流动,那么我们也有理由相信,在推进乡村振兴以缩小城乡差距时,同样会尊重这样的经济规律。

二是从今年中央的一号文件来看,财政政策可能不是乡村振兴的政策重心。政府这只看不见的手,在干预经济,尤其是违背经济规律的干预时,通常喜欢通过财政政策来扭曲资源配置。比如2013年之前的区域政策,核心就是想通过基于转移支付的财政安排,同倾斜于落后地区的优惠政策一道,促成区域均衡发展。

而今年一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》中,只提到“财政”这两个字一次,即“发挥财政投入引领作用,支持以市场化方式设立乡村振兴基金”。在具体的部署上,涉及到财政政策的也较少。由于财政政策可能不是乡村振兴的重点手段,据此可以判断,在推动乡村振兴工作时,大方向上违背市场化规律的可能性较小。

那推动乡村振兴,有哪些工作需要重点,或者说需要优先做呢?笔者认为有以下三点:

第一,各地应该结合实际情况,发展特色产业。全面脱贫之后,焦点应该在农村经济的可持续发展上,而不是一次性资金或者资源的支持。农村地区也只有把产业做起来了,才能真的实现振兴。因此,发展特色产业,成为乡村振兴的重中之重。今年中央的一号文件,也有较多篇幅是关于发展特色产业的。各级政府可以此为基础,结合当地农村的实际情况,确定好优先发展的特色产业。

第二,加快农村地区的基础设施建设。“要想富,先修路”,这句朗朗上口的口号,彰显了基础设施对农村经济的重要性。受益于“村村通”工程,目前农村地区已基本覆盖硬化道路,但在基础设施上,还有很多需要完善的地方,比如自来水、通讯和能源等。今年中央的一号文件,11次提到“基础设施”,因此可以预计后续可能会看到推动农村基建的一系列动作。

第三,提高农村地区的基本公共服务水平。除通过特色产业增加农村居民的收入外,提高他们可以享受的基本公共服务水平同样非常关键,尤其是教育、医疗和养老这些属于基本民生支出的公共服务。因为这些基本公共服务是普通家庭的大额支出,农村地区的基本公共服务供给增加后,在减少农村居民用于相关方面支出的同时,还会降低他们的预防式储蓄需求,这两个渠道都会提高农村居民当前的消费能力。2020年中央多次提到要适当增加公共消费,可适当向农村倾斜。

总结一下,目前脱贫工作已全面完成,乡村振兴将成为下一阶段三农工作的重点,这也是缩小城乡收入差距和基本公共服务差距的必然要求。但推动乡村振兴,需要以尊重劳动力和资本向城市集聚的经济规律为前提。未来推动乡村振兴,应优先结合实际情况发展特色产业、加快农村基础设施建设和提高农村地区基本公共服务水平。

(文章仅代表作者观点。责编邮箱:yanguihua@jiemian.com。)

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