文丨 妥宏武 （清华大学医疗服务治理研究中心副主任）

2月26日，国家人力资源和社会保障部副部长游钧在新闻发布会上介绍说，作为第三层次的个人养老金制度还没有出台，第三层次在整个养老保险体系中目前还是个短板。游钧副部长表示，经过充分研究论证、国际经验借鉴和地方试点，人社部已经形成了个人养老金制度的初步思路，即建立以账户制为基础、个人自愿参加、国家财政从税收上给予支持、资金形成市场化投资运营的个人养老金制度，目前正在紧锣密鼓地推动政策出台。

什么是第三层次的个人养老金制度？跟现行的养老金个人账户有什么关系？未来可能会如何运转？将对个人以及资本市场产生什么影响？

一、什么是第三层次的个人养老金制度？

国外的个人养老金体系建立较早，除商业养老保险以外，大多都建立了自愿性质的个人养老金储蓄账户，政府建立个人养老金账户的认证标准，只有符合标准的产品才能获得补贴或税收优惠。如美国的个人退休账户IRA（Individual Retirement Account）。1974年，美国《雇员退休收入保障法案》（ERISA）建立了个人退休账户，1997 年美国《税收减免法》提出设立一项新的个人退休账户，也就是通常所称的罗斯IRA（Roth IRA）。美国现行法规规定，所有70岁以下且有收入的居民都可开设个人退休账户（IRA），而且不论其是否参加了其他养老金计划。个人在银行、共同基金等金融机构开设账户并委托其进行投资，政府对个人退休账户提供税收优惠，并监管资本市场的运行，防范风险。对于普通的个人退休账户，个人向账户注入资金时政府不征收个人所得税，领取资金时才征收个人所得税。对于罗斯个人退休账户，注入资金时征收个人所得税，最后获得的投资收益免税。

中国当前的养老保险体系分为三个层次，第一层次是基本养老保险，按覆盖群体具体包括三个制度：城镇职工养老保险、机关事业单位养老保险、城乡居民养老保险；第二层次是雇主补充养老保险，包括企业设立的企业年金计划和政府设立的职业年金计划；第三层次的养老金制度目前以延税型商业养老保险为主，尚未建立个人或家庭养老金储蓄计划。

个人养老金体系可以按形式分为两类：一是保险，即享受政府补贴或税收优惠的商业养老保险；二是信托，指达到政府规定的标准，享受政府补贴或税收优惠的养老金个人储蓄账户计划。2月26日，游钧副部长在新闻发布会上的发言实质上确定了除延税型商业养老保险外，我国也要发展信托形式的个人养老金计划，具体运行模式是居民在金融机构开设个人养老金账户，委托投资机构进行投资，政府提供税收优惠，并通过税务和金融监管机构设立养老金融产品标准，同时进行监管。

从2018年5月1日起，中国开始在上海市、福建省（含厦门市）和苏州工业园区试点个人税收递延型商业养老保险，对试点地区个人通过个人商业养老资金账户购买符合规定的商业养老保险产品的支出，允许在一定标准内税前扣除；计入个人商业养老资金账户的投资收益，暂不征收个人所得税；个人领取商业养老金时再征收个人所得税。

根据银保监会相关负责人介绍，我国个人税收递延型商业养老保险试点进展平稳。试点以来，截至2020年4月底，共有23家保险公司参与试点，19家公司出单，累计实现保费收入3.0亿元，参保人数4.76万人。

除商业养老保险外，我国也在逐步研究和探索个人养老金制度的实施方案。2018年2月，人力资源社会保障部与财政部牵头，会同发改委、税务总局、一行两会成立工作小组，研究建立养老保险第三支柱。中国社会保险学会也在2018年设立了重点课题《建立中国特色第三支柱个人养老金制度》，立足我国实际，借鉴国际经验，对我国建立第三支柱个人养老金制度的必要性和关键点进行了分析，并对第三支柱养老金的覆盖人群、财税支持政策、公共服务平台提出了初步设计方案。

2020年10月21日，中国人民银行党委书记、中国银保监会主席郭树清在金融街论坛上透露，银保监会会同相关部委和金融企业对养老金融改革发展进行了广泛调研，并形成了下一步的工作思路。养老金融改革总的方针是“两条腿走路”：一是进行业务规范，统一养老金融产品标准；二是大力发展真正具备养老功能的专业养老产品，包括养老储蓄存款、养老理财和基金、专属养老保险、商业养老金等。

2020年12月16日至18日召开的中央经济工作会议提出要规范发展第三支柱养老保险，这意味着“十四五”期间，第三支柱养老金要进入快速发展阶段。

二、个人养老金与养老金个人账户是什么关系？

我们通常所说的“养老金个人账户”是指城镇职工养老保险个人账户与城乡居民养老保险个人账户，都属于第一支柱（层次）的养老金，而这次提到的个人养老金属于第三支柱或层次，个人养老金也将设立个人账户，类似于美国的个人退休账户IRA。

这里的职工养老保险个人账户、居民养老保险个人账户、第三层次个人养老金账户都有各自的特征，并不能等同或者归为一个账户。

首先，职工养老保险个人账户是指职工养老保险制度在“统账结合”的基金运行模式下设立的个人账户，单位缴费进入统筹账户，个人缴费进入个人账户。职工养老保险制度虽然设立了个人账户，但本质上仍然是实行“现收现付”，统筹账户和个人账户混合使用，个人账户只是一个记录职工缴费权益的名义账户，并没有做实。从国际上看，大部分国家的职工养老保险制度都要求雇员必须履行缴费责任，雇员和雇主的缴费都进入统筹账户。咱们国家虽然设立了个人账户，但由于没有做实，个人账户实际上只承担了记录缴费和待遇计发的功能，其资金相当于职工个人对职工养老保险制度的缴费贡献。

其次，城乡居民养老保险个人账户是指国家为每个参保居民建立的养老保险个人账户，个人缴费、政府的缴费资助、政府及集体的补贴均进入居民养老保险个人账户，存储的资金按国家规定计息。城乡居民养老保险基金实行封闭管理，参加城乡居民养老保险的个人，年满60周岁、累计缴费满15年才可以领取养老保险待遇。城乡居民养老保险个人账户是实账运行，理论上个账户有多少钱，开设账户的金融机构就有多少实际资金与其对应。从2018年起，我国开始启动城乡居民基本养老保险基金委托投资工作，由各省逐步与全国社会保障基金理事会签署委托投资合同，委托社保理事会投资城乡居民基本养老保险基金，促进保值增值。

第三，个人养老金的个人账户是指第三层次的养老金储蓄个人账户，由居民或家庭自愿在金融机构开设，享受政府税收优惠。从国际实践看，第三支柱的养老金个人账户也实行封闭管理，到达一定年龄才可领取。

也有学者建议将职工、居民的养老保险个人账户与即将建立的第三层次个人养老金账户整合，甚至有学者建议参照新加坡强积金模式，将基本养老保险个人账户、企业与职业年金、个人养老金储蓄账户、住房公积金账户均整合成为养老金个人账户统一管理。从实践情况看，整合不同支柱的养老金个人账户面临着职工养老保险个人账户并未做实、企业年金与职业年龄覆盖率较低、第三支柱的个人养老金账户尚未建立等困难，目前三种制度的个人账户还是处于分立状态。

从国际经验看，为了解决第三支柱个人养老金制度资金积累不足的问题，大部分国家均采取了一定措施在初期增加居民养老金个人账户资金，包括通过划拨政府养老保险的一定比例的缴费、政府直接向账户注资等，以激励居民向个人账户缴费。我们国家也有可能采取部分打通第一支柱和第三支柱个人账户的方式激励居民开设第三层次个人养老金账户。

三、第三层次个人养老金的建立将带来哪些影响？

个人养老金制度的建立首先能帮助个人积累养老财富，提高养老保障水平。从居民资产配置看，我国居民资产配置中非金融资产配置较高，居民将更多的资产配置到了房产上。我国非金融资产（房产土地等）在居民总资产中的占比为65%，金融资产（股票，债券，保险，养老金，私人股权，现金存款等）仅占比35%。相比而言，美国的金融资产占比为70%，其中金融资产中的风险资产（股票，基金，私人股权，养老金及保险中的约一半左右）占比方面，中国仅有5%左右。

个人养老金制度的建立将引导个人将资产配置到金融资产中，优化资产配置结构，提高资产的收益率。在人口老龄化和“房住不炒”政策的影响下，将资产从房产等非金融资产转向个人养老金投资等金融资产实质上是降低了个人投资的风险，提高了投资收益率。

除了提高金融资产配置占比外，个人养老金制度的建立还有利于优化居民金融资产的内部结构。有关数据显示，当前我国居民金融总资产已达到160万亿元，其中90多万亿元为银行存款，而且绝大多数低于一年期限。个人养老金制度建立以后，居民可以将金融资产中的银行存款转到个人养老金账户中，委托投资机构进行投资，提高投资收益率。

除提高收益率外，个人养老金制度还将起到降低个人金融投资风险的作用。个人养老金账户一般会提供不同的投资方案，个人根据可承受的风险自主选择投资方案。银保监会将制定养老金融产品的标准，规范养老金融市场发展。投资机构向居民提供可选择的个人养老投资方案（产品），并在金融监管下降个人养老金基金投资资本市场运营。个人通过个人养老金账户委托金融机构投资这种方式降低了居民个人直接投资资本市场带来的收益波动和不确定性风险。

除居民个人外，个人养老金制度的建立将有助于培育机构投资者，促进资本市场的健康发展。从国际经验看，个人养老金是资本市场重要的长期投资者，能够源源不断的为资本市场提供“活钱”。个人养老金一般实行封闭管理，年轻时设立个人养老金账户，委托金融机构进行投资，退休后到达一定年龄才能领取。

此外，个人养老金制度覆盖面较广，所以具有一定收入能力的居民均可开设个人养老金储蓄账户。个人养老金形成的投资资金具有投资期限长、资金总量大的特征，有利于促进投资机构开展长期资产运营和投资，提高投资回报率。

 

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