记者 樊旭

截止到5月底，今年地方政府专项债券已发行5726亿元，仅完成全年计划的16.51%。这一发行节奏较过去两年明显放缓。回顾过去两年，2020年1-5月，发行的专项债占全年计划的57.3%；2019年同期，这一比例为40%。

分析人士认为，今年专项债发行节奏放缓，主要原因有三。首先，今年稳增长的压力较小，是专项债发行节奏放缓的主因。

开源证券首席经济学家赵伟在一份研报中指出，经济加快正常化下，政策重心回归“调结构”、“防风险”，财政“维稳”必要性和紧迫性下降，因此专项债发行较慢。

去年11月，财政部下发的《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》提出，地方财政部门应当根据发债进度要求、财政支出使用需要、库款水平、债券市场等因素，科学设计地方债发行计划，合理选择发行时间窗口，适度均衡发债节奏，既要保障项目建设需要，又要避免债券资金长期滞留国库。有分析师指出，这是2016年以来，财政部首次在地方债发行安排中没有制定任何明确的进度目标。而在过去几年，财政部往往要求地方债尽量在10月底前发行完成。

在这种情况下，今年专项债发行“开闸”较晚。财政部数据显示，1-2月，全国累计发行地方政府债4181亿元，全部为再融资债。直到3月下旬，财政部才按程序提前下达各地部分新增专项债券额度17700亿元。

其次可能是监管层出于化解地方政府债务风险的考量。3月15日，国务院常务会议明确提出要降低政府杠杆率。自去年底以来，关于我国债务率、政府杠杆率上升的讨论频繁出现。

“当前并不需要财政资金的过多投入、对经济运行进行支撑。因此，财政部会更加谨慎地把控专项债的发行节奏，既是储备弹药、应对外部环境的不确定性；也是在短暂的窗口期内改善制度、腾出手来化解债务风险问题。”地方投融资研究机构北京明树数据科技有限公司高级研究员杨晓怿表示。

此外，对专项债使用的穿透式监管在客观上减缓了专项债的发行速度。

广发证券宏观分析师吴棋滢在一份研报中称，财政部门针对专项债存在的项目进展缓慢、配置效率低下、使用效率等问题提出穿透式监管，但地方上报的项目可能一时之间难以全部满足更加严格的监管准则，因此发行节奏有所放缓。

去年7月，财政部针对当前专项债使用中存在的诸多问题，如资金未及时使用、地方政府擅自调整资金用途等，提出对专项债券发行使用实行穿透式、全过程监控。财政部要求，动态监测地方财政、相关主管部门以及项目单位等各类参与主体，逐个环节跟踪进展，一级抓一级，层层压实相关主体责任，既要督促加快专项债券资金使用进度，尽快形成实物工作量，也要确保项目质量，提高债券资金使用绩效，决不能乱花钱。

由于专项债发行对基建投资、资金面都会产生影响，因此，发行节奏格外引人关注。从目前情况来看，专项债发行缓慢的情况还将持续。

6月7日，财政部部长刘昆在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上作《关于2020年中央决算的报告》时提出，要用好地方政府专项债券，指导地方加强项目储备，适当放宽专项债券发行时间限制，合理把握发行节奏，提高债券资金使用绩效。

杨晓怿表示，在发行时间窗口期放宽的情况下，专项债券的发行并不“赶时间”。不仅三季度不会出现市场预期的专项债券发行小高峰，后续专项债券的发行节奏也将更为“顺滑”。

“如果下半年出现了各种因素导致的稳增长压力再次显现，那么专项债券的发行将在12月末前发行完毕，实现财政资金对经济的托底支撑作用。但如果下半年的经济运行继续超预期，那么财政仍然将把握紧平衡的原则，对地方投资项目进行‘滴灌’，年内并不会将3.65万元的专项债券额度全部发完，将会结转下一年度继续使用。”她说。

上周，财政部政府债务研究和评估中心发布的“2021年5月地方政府债券发行情况”显示，经国务院批准并报全国人大常委会备案，财政部下达2021年新增地方政府债务限额共计42676亿元。其中，一般债务限额8000亿元，专项债务限额34676亿元。

这组数据与今年全国两会期间公布的新增地方政府债务限额44700亿元相比（新增一般债8200亿元、新增专项债36500亿元），有一定缩减，其中，新增一般债低了200亿元，专项债低了1824亿元。虽然这并不能说明全年限额是否发生调减，但考虑到前5个月的发行节奏显著低于预期，这一消息确实引起了市场对于专项债额度调减的担忧。

但分析师指出，即便专项债发行规模有所缩减，对基建投资、地方财政支出的影响也有限。

吴棋滢指出，一方面，去年新增专项债的37500亿元额度中仍余1494亿元的中小银行注资债未用完，另一方面，原先36500亿元的专项债额度本身已超市场预期，缩减1824亿元后的新增限额也显著高于除去年外的历史水平。

她表示，考虑到我国财政支出后置的特征，6-9月预计将迎来一波专项债发行高峰，对下半年经济形成支撑作用。