卢先堃（教授，瑞士日内瓦智库“多边主义之友小组”（FMG）创办人）

原定11月30日开始的WTO第12届部长级会议（MC12）因疫情原因宣布无限期推迟，令国际社会大为失望，据悉总理事会主席、洪都拉斯大使Dacio Castillo主持下已几乎结束谈判的总计6页、41段的MC12“成果文件”也被置之一隅，让已经深陷危机、乌云密布的WTO雪上加霜。

但引人注目的是，WTO诸边谈判却成为一个亮点。12月4日，67个成员参加的“服务国内规制”诸边谈判宣布成功结束；12月10日，112个成员参加的“促进发展投资便利化”诸边谈判发布联合声明，承诺将在2022年底前完成这一谈判；12月14日，86个成员参加的“电子商务”诸边谈判的3个牵头方澳大利亚、新加坡和日本宣布将于2022年完成实质性内容的谈判；12月15日，71个成员参加的“贸易和环境可持续发展”、67个成员参加的“塑料污染和环境可持续塑料贸易”以及45个成员参加的“化石燃料补贴改革”3个诸边倡议宣布启动。

简而言之，诸边谈判是指部分成员之间展开的谈判，其成果可以按照“最惠国待遇”原则（MFN）受惠于全体成员（包括未参加的成员），也可以只对参与的成员适用。而多边谈判是所有成员参加的谈判，其成果对所有成员适用。诸边谈判在多边贸易体制的历史中由来已久。1973-1979年的东京回合就形成了9个诸边性质的守则和协议，分别是《补贴和反补贴税守则》、《反倾销守则》、《技术性贸易壁垒协议》、《海关估价协议》、《进口许可证程序协议》、《政府采购协议》、《民用航空器贸易协议》、《牛肉协议》和《国际奶制品协议》。这些诸边协议直到1986-1994年乌拉圭回合时才纳入多边贸易框架，前5个被纳入《WTO协定》附件1A成为“多边贸易协定”，后4个被列入附件4“诸边贸易协定”。之后《民用航空器贸易协议》、《牛肉协议》和《国际奶制品协议》失效，《政府采购协议》（GAP）仍有效，共有48个成员（包括27个欧盟成员国），另有35个观察员且其中11个成员（包括中国）正在加入谈判。此外，1996年WTO的29个成员还达成了《信息技术产品协定》（ITA），后增加到82个成员，2015年又有54个成员（包括欧盟27个成员国）达成了《信息技术产品协定》扩围协议。

WTO于1995年成立后一直推动启动新一轮谈判未果，直到2001年才得以启动包括众多议题的“多哈发展回合”谈判，旨在解决此前多边贸易体制8轮回合谈判忽视发展中成员利益而积累的“发展赤字”，但最终无果而终。之后WTO谈判一蹶不振，仅于2013年达成了《贸易便利化协议》和取消农业出口补贴等个别成果。此后，国际经贸合作日新月异，电子商务、对外投资等取得蓬勃发展，气候变化和可持续发展等全球性挑战也日益突出，国际社会希望WTO也为这些全球性挑战的解决做出贡献，一些WTO成员为此积极推动WTO就这些议题展开谈判，但印度、南非及其他一些发展中成员坚持要求首先完成多哈回合，利用WTO的“协商一致”（consensus）原则拒绝启动任何新议题的谈判，双方为此陷入僵局。

为此，2016、2017年期间，一些成员积极推动就一些新议题展开诸边谈判，并于2017年在布宜诺斯艾利斯举行的WTO第11届部长级会议（MC11）上发布部长级联合声明，正式启动了“电子商务”、“促进发展投资便利化”、“服务国内规制”等诸边谈判，这些谈判被称为“联合声明倡议”（JSIs）。相关成员将此称为“开放的诸边协定”，欢迎其他成员随时加入谈判，“促进发展投资便利化”和“服务国内规制”等还表示将在“最惠国待遇”原则（MFN）基础上实施成果，即没有加入的成员亦可从中受益。

在WTO各方面工作陷入危机的情况下，诸边谈判成为为数不多的亮点，一方面是参与的成员数量不断增加，例如“促进发展投资便利化”在2017年4月启动时只有14个成员，到2017年12月的MC11正式启动时已经增加到42个成员，直到目前的112个成员（注：前2项欧盟均按1个成员统计，但第3项112个成员欧盟则按27个成员统计）。“服务国内规制”亦从启动时的58个成员增加到结束时的67个（欧盟按27个成员统计）。另外一方面进展顺利，这主要是因为参与的成员志同道合，利益相对更容易协调，因此“服务国内规制”在短短4年内即告结束，“促进发展投资便利化”将于2022年结束，“电子商务”等亦在积极推进。

但是，WTO就诸边谈判亦产生了一些争议，这些谈判本身也存在一些法律问题，目前尚未找到具体的解决办法。具体而言，大概有以下几方面：

一、诸边谈判的启动是否违背了WTO“协商一致”（consensus）原则？

印度和南非在其2021年2月份题为《“联合声明倡议”及其谈判成果的法律地位》中表示，WTO成员可“非正式地讨论”任何议题，但“联合声明倡议”如果转为谈判，或其谈判成果要纳入多边法律框架，例如《WTO协定》附件4“诸边贸易协定”，就必须遵循WTO的“协商一致原则”。

而其他成员则认为不能狭隘解释或滥用“协商一致”原则，成员有权利在小范围启动诸边谈判。例如，加拿大在2018年8月代表“渥太华小组”提交的题为《加强WTO现代化：讨论文件》中表示，成员不能阻挠其他成员“通过不同组合并在其愿意做出更大承诺的领域”展开谈判并达成协议，包括诸边协定。欧盟在其2021年2月的《贸易政策审议-公开、持续和果断的贸易政策》中表示，WTO谈判如要取得进展，就必须通过不同的进程，尤其是“开放的诸边协定”。一些专家认为，WTO成员已达164个，必须对“多速WTO”持开放态度，允许一些成员以诸边方式先行先试。

二、诸边谈判的成果如何纳入多边法律框架？

由于各诸边谈判内容和性质不同，因此其成果如何纳入多边法律框架亦有不同。

就最先结束的“服务国内规制”而言，相关成员提出了“减让表模式”（Scheduling Modalities），即修改其服务贸易减让表第二节，将“服务国内规制”的最新承诺以“额外承诺”的方式纳入减让表，同时也鼓励相关成员将这些承诺适用的新的服务行业亦纳入减让表。据悉参与的67个成员中已有42个成员完成了减让表修改工作。

对此，印度和南非在前述文件中则表示，这样的操作将违反《WTO协定》的“多边”、“协商一致”等原则以及该协定第10条“修正”中有关协定修改的规则。

但是，“服务国内规制”的“减让表模式”并非万能药，其他诸边谈判难以效仿。首先，WTO只有服务和货物两个领域有减让表，服务减让表内容相对丰富，包括“市场准入限制”、“国民待遇限制”、“其他承诺”，容易将“服务国内规制”的新承诺纳入。而货物贸易的减让表只涉及关税，包括“加入之日约束税率”、“最终约束税率”等，关税之外的内容无法直接纳入，例如“促进发展投资便利化”中涉及货物贸易方面的内容。此外，当前正在谈判或酝酿的诸边谈判涉及环境保护（塑料贸易、气候变化等）、社会公平（性别平等、中小微企业等）、电子商务等，总体看来尚不属WTO现行规则管辖的内容，只能以单独协定的方式整体或纳入《WTO协定》附件4“诸边协定”，需要所有成员“协商一致”，或如我们智库“多边主义之友小组”（FMG）成员、WTO前服务和投资司司长Hamid Mamdouh就“促进发展服务国内规制”所建议的那样，在《WTO协定》下设立新的附件5，但他亦承认这需要成员“协商一致”。

三、如果在WTO之外去实施则有什么后果？

如果确因成员无法“协商一致”，诸边谈判成果无法纳入WTO法律框架，相关成员并不会坐以待毙。欧盟在其前述WTO改革文件中就表示，在此情况下相关成员就“别无他法，只能在WTO框架之外制定这些规则”，加拿大在其前述文件中亦表示不排除在WTO框架之外制定“封闭式的”（closed）诸边规则。欧盟、加拿大上述表态并非空穴来风，前几年的《服务贸易协定》（TISA）和最近新加坡、新西兰和智利签署的《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）均是例证。

这样的操作将会引发一系列法律和政治问题。首先，如果相关内容属于WTO管辖的内容（如TISA涉及的服务贸易），那么这是否属于WTO允许的模式（如区域贸易协定等）及其相关要求（如区域贸易协定项下所要求的“实质性所有贸易”等）？未参加的成员是否会提出质疑甚至诉诸WTO争端解决机制？如果不属于WTO管辖的内容（如“贸易和妇女赋权”、“中小微企业”等），这也会引发有关WTO日渐边缘化、国际经贸规则日益碎片化的担忧。此外，如果这些协定放在WTO之外，自然就无法获得WTO秘书处的支持以及WTO争端解决机制的约束，另起炉灶各自搭建秘书处或建立争端解决机制，既费时费力，也浪费资源。

中国对诸边谈判一直持十分务实的态度。中国在加入WTO时就承诺将启动《政府采购协定》的加入谈判，目前该谈判仍在进行之中。2013年，中国曾提出加入TISA谈判。中国也是《信息技术产品协定》（ITA）及其扩围谈判的参加方。在最近的各项诸边谈判中，中国几乎参加了所有的倡议（“化石燃料补贴改革”除外），而且在“促进发展投资便利化”、“塑料污染和环境可持续塑料贸易”等倡议上还发挥了引领作用。尤其是，中国积极主张维持诸边谈判的开放、考虑发展中成员的诉求并将成果最终多边化，与中国“不改变WTO基本原则”、“以发展为核心”和“维护WTO的主渠道作用”等有关WTO改革的立场一致。 在2018年11月笔者参加的法国一次研讨会午餐上，中国前常驻WTO大使张向晨表示，中国“应允许志同道合的成员（就新议题）开始进行探索，但要充分听取和考虑广大发展中国家的意见和需求，最终形成多边规则”。2021年12月中国商务部网站在报道112个成员就“促进发展投资便利化”发布联合声明时亦强调各方将推进谈判，“目标是在2022年底前结束文本谈判，推动最终达成投资便利化多边协定”。

归根到底，规则的最终目的是服务于成员利益，而不是成为阻碍成员向前迈进的束身衣。英文有一句谚语，“每朵乌云都镶着银边（Every cloud has a silver lining）”，意指困境背后都有希望存在。WTO当前深陷困境，但其生命力不可低估，诸边谈判或许就是WTO重振的希望。中国宜继续积极参与各项诸边谈判，并推动其成果尽早实施。

 

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