记者丨闫桂花

超龄农民工正在告别建筑工地。据《工人日报》18日报道，包括上海、天津、广东深圳、江苏泰州、江西南昌、湖北荆州等多地发文，对建筑企业招录和使用超龄农民工做出管理和限制。该新闻当日冲上微博热搜。

建筑工地是安全事故高发之地，规范企业用工无疑可以更大限度清除灰色地带，更好地保障农民工人身安全。但超龄农民工问题，它更多是老龄化、城镇化发展和城乡差异等诸多重大问题的一个缩影。因此，针对超龄农民工的政策回应不应止于安全层面，而是要放在更大的宏观角度去考虑。

比如，为什么60岁左右高龄的农民工还会出现在高危行业的建筑工地上？作为弱势群体，超龄农民工告别建筑工地后，他们的未来能否得到保障？人口红利消失后，用工减少对企业会带来何种冲击？如何打破城乡二元分割体系？高速发展的城镇化如何维系？

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农民工为何不敢也不愿退休

农民工，即广义上说的农村流动人口，（也有学者拒绝使用“农民工”一词，而是用“流动劳动力”等概念取代），在过去近半个世纪中国的经济起飞和发展中扮演了至关重要的作用。

不过从2010年左右，农民工新增人数就开始逐年下降，到2020年，国家统计局发布监测调查报告显示，全国农民工总量当年首次下降，同比降速为1.8%；其中，外出农民工降速更大，为2.7%。与此同时，农民工平均年龄继续上升，达到41.4岁，50岁以上农民工占比近三分之一。另外，越来越多农民工离开包括建筑业、制造业在内的第二产业，转而流向第三产业。

其背后的因素，一方面是城镇化已经发展到一定阶段，人口流动速度在下降；但更重要的是生育率降低和老龄化社会的加速到来。我国15-64岁劳动年龄人口的规模在2013年达到10.06亿人峰值后开始负增长并逐年下降，等到2020年，这一群体已下降至9.68亿人。

如何在老龄化视角下看待超龄农民工的退休问题？跟城镇居民不同，现实中农村劳动力退休之日，通常即是身体不允许继续劳动之日。世界银行经济学家John T. Giles及北大国发院教授雷晓燕等去年9月发表的一篇论文显示，在50岁以上人群中，城镇居民的退休率是农村居民的两倍以上，而在75-79岁期间，城镇居民退休率达92%，而该年龄段的农民居民不再继续工作的比率只有59.6%。

出现在建筑工地上的超龄农民工，是广大无法退休的老年农民群体的缩影，暴露了农村安全保障网络的极度欠缺，毕竟，60岁左右仍进入工地，多半都是无奈的选择——缺少其他足以糊口的技能、没有足够的养老保障，有甚者还要支撑整个家庭的生计等等。

中国退休制度长期处于城乡二元分割状态。正式工作的城镇退休人员可享受城镇职工养老保险，这其中又分为政府或机构养老金和企业养老金。2009年，新型农村养老保险制度初步建立，主要覆盖农村居民；2011年，城镇居民养老保险制度推行，覆盖了非正式工作的城镇居民，包括小型私企职工和自雇人员。2019年，上述两项合并为城乡居民养老保险，这也是目前绝大多数农民最主要的养老金来源。

无论城镇还是农村居民，退休后每月可领取的养老金金额都取决于纳税或缴费贡献以及工作年限，但受筹资模式与缴费标准的不同、财政资源的逆向补贴等因素影响，职工和居民养老金水平之间存在较大差异。武汉大学社会保障研究中心的薛惠元和曾飘利用人力资源和社会保障部的数据计算，2018年城镇职工养老保险的养老金替代率（即劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率）在45.5-48.9之间，而居民养老保险的养老金替代率在10.7-15.3之间。

John T. Giles和雷晓燕等测算的数据（加权后）显示，2018年，城镇居民平均每月可领取的养老金为2600元（其中政府或机构养老金平均4000元，企业养老金平均2500元），居民养老金平均每月100元。

2014年国务院曾出台过一个在2020年前建立统一城乡居民基本养老保险制度的意见，但业内人士告诉界面新闻，各地区的实践情况差异比较大，可以说，中国距离结束城乡二元分割局面还有“非常大的进步空间”。

因此，若只是为了解决建筑工地的安全问题而去清退超龄农民工，只会在解决一个问题后带来更多问题。实际上类似的事情已经发生。无锡市惠山区人民检察院曾发布过这样一条消息：2020年3月，60多岁的陈某某在无锡市一工地打工，为应付工地检查（年龄超过55岁以上不能继续在工地干活），陈某托人花了200块钱办了一张假身份证，事发后被警方抓获。

城镇化发展应告别“工具理性”

除了养老保障不足，无法享受城镇公共服务是将超龄农民工困在工地上的另一个因素。可以想见，农民工虽然是流动的，但多半都在一个城市打拼过多年，但按照现行户籍政策，他们很难享受所在城市的公共服务，更难在退休后留在本地。所以，哪怕为一个城市奋斗了大半辈子，最终的归宿大概率仍是回到农村。

人口红利的衰减在过去几年里引发了多个城市的“抢人大战”，但这些政策的受益者主要还是年轻人，尤其是受过高等教育的年轻人，因为他们可以带来就业、消费，最后变成当地的GDP。也有劳动密集型城市欢迎流动农民工的到来，但无一例外对这些人的晚年生活并无兴趣，一个默认的理想模式就是，“为本地创造GDP，又无需增加当地政府的支出”。

然而，这种短视的、功利性的做法，恐怕难以带来长久的发展。老龄化时代，人流入最多的地方，才是经济最可能发展——包括房地产市场最可能繁荣——的地方。对外经贸大学教授廉思在接受界面新闻采访时曾含蓄地指出，现在很多城市的建设过于“工具理性”，缺乏人本理念。他认为，未来一个城市不仅要宜业、益学，也要更宜居、宜养，这个城市才更有吸引力。

回到超龄农民工，即便从功利性角度出发，“一刀切”清退的做法也不合乎“工具理性”。随着人口红利流失，招工难现象越来普遍，尤其是在东南沿海制造业发展的地区，个别地方甚至出现了流动工人面试工厂管理层的奇特现象。超龄农民工仍出现在建筑工地上，也侧面说明建筑企业里劳动力短缺。

当一纸命令让他们离开建筑工地，谁来填补这些空缺？一个备受期待（但同时争议颇多）的做法是更多地使用机器。长期研究“机器换人”的学者、德国耶拿大学社会学博士许辉在调研中发现，制造业的自动化升级确实一定程度上缓解了招工难问题。

但他同时也发现，另一个问题也随之出现，即农民工的技术性失业。因为缺乏教育和培训难以实现技术升级，大量低端就业的农民工将被迫失业，而在二元分割的劳动力市场条件下，城市政府并不需要为农民工的失业问题负责，反而可能会提倡他们返乡振兴乡村。最终，随着失业问题转嫁和蔓延，社会不平等在区域和城乡之间进一步恶化。

更柔性、更温情的政策应对

新中国成立后，中国仿效苏联实施了一整套快速工业化的做法，客观上也导致当时城乡收入差距非常大。社科院世界经济与政治研究所研究员张明在他2020年出版的《宏观中国》一书中将其称为 “城市从农村萃取资源”的模式。

他说，这一模式建立在两大基石之上，一是人为抬高工业品价格，同时人为压低农产品价格，通过这个剪刀差，让农村各类资源源源不断流入城市；二是借助城乡分割的户籍制度，限制农民大规模进城，从而让这一“萃取资源”的模式得以持续下去。

而改革开放的过程，也是慢慢放松城乡劳动力藩篱的过程。随着城乡流动的限制逐渐被放开，人均收入偏低的农村劳动力自然会大规模流入城市去改善水平，由此造成了大规模人口流动。大规模低收入的农民工向城市的流动压低了城市的工资水平，进而使得城市能够得以发展大规模劳动密集型产业。

历史是有记忆的。这也是农民工话题频上热搜的原因之一。

此次超龄农民工话题，大可成为一个改善弱势群体地位、改进城市管理，乃至重塑社会理念的契机。比如相比清退超龄农民工，是否可以让已经服务某一座城市数十年的农民工优先成为本地居民？《工人日报》的报道里提及一个细节，包括刷脸确认身份、佩戴臂章、微信管理群等手段已经应用在建筑企业农民工管理中，可见，从技术手段上掌握农民工的数量、务工年限等早已经不是障碍。

进一步来讲，如果放开户籍压力太大，是否可以如全国政协常委、原中央财经领导小组办公室副主任杨伟民所建议的那样，先用身份证制度来代替户籍改革制度？这样可以让农民工进可留在所在城市，退也有农村宅基地可守。

而在现阶段，面对建筑工地上的超龄农民工，在把好安全关的同时，也应该赋予他们更多的退休自主权，这既可以保障他们生活所需，企业经营所需，同时也可以让身体状况允许的农民工继续发挥余热。与此同时，积极鼓励和引导农民工转岗甚至参加再培训，为他们创造更多就业机会、强化社会支持体系，这样无论返乡与否，都可多一些选择的余地。