文丨章言该（某金融机构宏观研究员）                          

近日中办和国办联合印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，指出县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。文件分为九章，共39条，对推进以县城为重要载体的城镇化建设做了细致部署。

文件是十四五规划相关内容的进一步落实。十四五规划第二十八章是“完善城镇化空间布局”，其中的第五节即为“推进以县城为重要载体的城镇化建设”，要求加快县城补短板强弱项，增强综合承载能力和治理能力。按照以往经验，五年规划中的重要章节，通常会单独发文做进一步的部署。因此，近日中办和国办联合印发的这份文件，虽然引起了很多关注和讨论，但应该说是按照惯例的正常安排。

为何城镇化建设要以县城为重要载体？笔者认为主要原因有以下三点：

第一，县城常住人口众多，以县城为建设重点，有助于提高中国整体的城镇化质量。2012年中国常住人口城镇化率为53.1%，首次高于全球平均水平。2021年中国常住人口城镇化率提高到了64.7%，比全球平均水平高8.1个百分点，距离十四五规划中提出的2025年常住人口城镇化率达到65%的目标只有一步之遥。中国可能过了城镇化最快的阶段，下一步重点是提高城镇化的质量。

县城通常是农村人口进城的第一步，农民到县城买房子、向县城集聚的现象很普遍。根据国家发改委的统计，2021年年底中国1472个县的县城常住人口1.6亿左右，394个县级市的城区常住人口0.9亿左右，两者合计占全国城镇常住人口的近30%。因此，搞好县城的城镇化建设，对于提高中国城镇化质量具有重要意义。

第二，有助于扩大内需。逆全球化和贸易保护主义，令中国面临的外部环境更趋复杂，需加快实施扩大内需战略和构建内循环体系。县城居住人口众多，但县城的人均市政公用设施投资、消费，和地级及以上城市城区人均的相比有较大差距，分别只有后者的1/2左右、2/3左右。补齐县城的基础设施短板，释放县城人口的消费需求，是现阶段扩大内需的关键。

第三，县城是连接新型城镇化和乡村振兴两大战略的节点。2014年中国开始实施新型城镇化，在脱贫攻坚完成后，2021年开始全面推进乡村振兴战略。这两大战略都很重视县城，在国家发改委印发的《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》中，第8条即为“推进以县城为重要载体的城镇化建设”，第五章（第23条至26条）是以县域为基本单元推动城乡融合发展；而2021年和2022年的中央一号文件，都聚焦于乡村振兴，均提到了要“加快县域内城乡融合发展”。

以县城为重要载体搞好城镇化建设，有助于平稳、有序、协调推进上述两大战略。一方面，能够避免农村人口快速空心化。县城产业发展起来后，一部分人可以从东部沿海地区回到老家，生活在农村但是在县城工作，缓和农村地区老龄化、留守儿童等问题。另一方面，以县城为单位布局产业，以及补齐基础设施和基本公共服务的短板，规模适中，统筹各项规划和执行工作的沟通成本低。

前文提到过，中国有1472个县和394个县级市。针对这么多的县和县级市，文件指出“分类引导县城发展方向”。笔者认为各类型县城中，大城市周边县城短期可能受益最大。主要原因是新型城镇化阶段，建设用地指标、基本公共服务等都在向人口流入的地区倾斜。位于城市群和都市圈范围内的县城，由于可以承接产业转移，以及通过产业链上下游和物流基地做配套，吸引人口的能力整体强于其它县城。因此，它们在发展过程中，可能会享受到更多的建设用地和基本公共服务资源。

从文件看，以县城为重要载体的城镇化建设，重点工作一是培育发展特色优势产业，以此稳定扩大县城就业岗位；二是完善市政设施体系，涉及的领域包括市政交通设施、对外连接通道、防洪排涝、防灾减灾、管网、老旧小区和数字化改造等；三是强化公共服务供给，包括完善医疗卫生体系、扩大教育资源供给、发展养老托育服务、优化文化体育设施、完善社会福利设施等；四是提升县城人居环境质量，包括加强历史文化保护传承、打造蓝绿生态空间、推进生产生活低碳化、完善垃圾收集处理体系、增强污水收集处理能力等。

由此可见，文件涉及的领域很广，需要补齐产业、市政基础设施、基本公共服务和人居环境等方面的短板。目前县城在上述方面和地级市相比有较大差距，比如上文提到过的，目前县城的人均市政公用设施投资仅为地级及以上城市的1/2左右。一些观点认为这会带来巨大的基建投资需求，带动基建投资增速上台阶。

笔者对此要相对谨慎一些。补齐县城的短板，关键是需要发展产业、增加财政投入和金融资源支持。但在目前阶段，想在中国这么多县城里，大规模推动这几项工作可能需要更多的配套政策支持。

第一，中国已经形成了完备的产业体系，各地区、各城市的产业布局，某种程度上可以说是市场化作用的结果。经济增速中枢下移后，尽管各行业间有分化，但总的来说增量需求是在减少的，逐步转向存量博弈。在竞争加剧的时代，县城想培育发展优势产业需要付出更多努力。

第二，由于财权和事权的不匹配，县级财政普遍困难。近年中央加大转移支付、新设财政资金直达机制，以保基层政府的运行。考虑到这一实际情况，大规模增加对县城的基建和基本公共服务投入难度较大。

第三，金融机构考核的市场化程度提高，更重视平衡风险和收益。以基建领域为例，尽管普遍认为今年是基建大年，但今年一季度投向基础设施的中长期贷款新增1.39万亿，这要比去年同期少增2513亿，原因可能是基建投资回报率低。相较而言，县城的基建投资回报率，在更层级的城市中可能靠后，预计金融机构发放县城基建贷款的意愿更弱。

总的来说，以县城为重要载体推动城镇化建设，是十四五规划相关内容的落实，有助于提高城镇化质量、扩大内需，以及平衡好新型城镇化和乡村振兴两大战略。从文件看，未来需要补齐县城在产业、基础设施、基本公共服务和人居环境等方面的短板。考虑到产业竞争加剧、县级财政普遍困难、金融机构考核市场化程度提高，想补齐县城的上述短板，可能需要更多的配套政策支持。

 

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