文/《财经国家周刊》 记者 张晶雪

未成年人遭受网络不良信息侵害、隐私在网上频遭泄露等问题让未成年人网络立法迫在眉睫，国务院也明确将《未成年人网络保护条例》列入了2018年的立法计划。

早在2017年1月，《未成年人网络保护条例（送审稿）》（以下简称《条例（送审稿）》）就已对外公布,并公开征求意见、引发社会热议。而自2017年下半年以来，因游戏、短视频所引起的网络娱乐文化产品对未成年人的影响，也愈加引起关注。就《条例（送审稿）》，近日《财经国家周刊》记者采访了中国青少年研究中心党委书记、副主任，中国预防青少年犯罪研究会秘书长路琦。她表示，一味地“堵”并不能从根本上解决问题，防治未成年人网络沉迷宜“疏堵结合”。

《财经国家周刊》：制定《未成年人网络保护条例》的难点在哪？

路琦：我认为难点主要有三个方面：第一，未成年人有接触和使用网络的权利。网络本身没有“原罪”，但是它是一把“双刃剑”。如何既维护未成年人接触互联网的权利，又保护未成年人不受互联网不良内容侵害，其中的“度”是比较难把握的。

第二，未成年人网络保护涉及利益主体众多,各方的认识和诉求并不完全一致。因此，《条例》必须协调各方利益，平衡好政府监管和市场机制的关系、政府职能与企业权利的关系、家庭与社会的关系等多方关系，达成基本共识。但无论如何，我们应该有一个清醒的认识，未成年人是我们的未来，保障未成年人权益最大化才是最重要的。

第三，制定出能够对现实和未来有引导和指导意义、且又行之有效的措施比较困难。法律法规最终要落地实施，如果条款模糊不清，或者操作性欠缺，导致难以判定、难以执行就没有太大意义。

《财经国家周刊》：据您了解，目前研究者对于《条例（送审稿）》有何共识性的意见？

路琦：《条例（送审稿）》自公布以来就受到广泛关注，2017年1月，中国预防青少年犯罪研究会针对《条例(送审稿)》举行了专家座谈会，各位专家也都提出了自己的建议。主要有以下几方面共识：

首先，关于各政府部门的职责。送审稿第三条第二款为“各级网信、教育、工信、公安、文化、卫生计生、工商、新闻出版广电等部门依据各自职责开展未成年人网络保护工作”。专家普遍认为，各部门相应职责应该进一步细化，否则就会造成处理标准不统一、群众举报无头绪、各部门互相推诿责任等问题。

今年以来，党和国家机构改革在不断深化推进，国家治理的组织架构不断完善。待各机构职能调整到位之后，《条例》的内容应该会有相应调整。此外，我建议可以成立国家层面的类似“未成年人保护委员会”性质的机构。我们国家现在有关心下一代工作委员会（简称“关工委”），但是并没有国家层面的专门的未成年人保护的机构。成立这样一个机构，或者由关工委承担起未成年人保护的责任，赋予其协调各部门的职权，旗下设立类似12315的举报热线，统管未成年人网络保护各项事宜，将有利于解决上述问题。

其次，关于在智能终端上统一安装保护软件。送审稿第十二条为“智能终端产品制造商在产品出厂时、智能终端产品进口商在产品销售前应当在产品上安装未成年人上网保护软件，或者为安装未成年人上网保护软件提供便利并采用显著方式告知用户安装渠道和方法”，这些规定是出于保护未成年人的目的，有这些规定比没有要好。但同时，我们也应注意到，未成年人上网保护软件的技术是否成熟，是否容易破解？国家在这方面是否应提供经费支持？这些问题都需要慎重考虑。

第三，关于法律责任。专家们普遍认为，目前送审稿中对诸多违法行为的惩处力度不够。在我看来确实如此。未成年人网络保护如此重要，如此紧迫，需要拿出大力度和大决心来应对。如《条例（送审稿）》第二十八条提出，网络信息服务提供者“未对其所登载的不适宜未成年人接触的信息采取措施进行浏览前提示的，由网信等部门依据职责责令改正；拒不改正的，给予警告，并处三万元以上十万元以下罚款。”这种表述欠缺足够的递进性，应该综合应用警告、责令限期改正、罚款、责令暂停或停止网络服务，直至吊销网络文化经营许可证等处罚措施。

第四，《条例》应该与现有法律进行更好的衔接。比如，送审稿的第八条中有关于“不良行为”的表述，这其中的“不良行为”与《预防未成年人犯罪法》中关于“不良行为”的表述有较大出入。《预防未成年人犯罪法》中明确规定了“不良行为”的九种情况，“旷课、夜不归宿；携带管制刀具；打架斗殴、辱骂他人；强行向他人索要财物；偷窃、故意毁坏财物；参与赌博或者变相赌博；观看、收听色情、淫秽的音像制品、读物等；进入法律、法规规定未成年人不适宜进入的营业性歌舞厅等场所；其他严重违背社会公德的不良行为。”虽然《条例》并不需要与其完全一致，但是也应有一定程度上的统一，而且目前《条例（送审稿）》中提到的自杀、自残、流浪、乞讨等也很难称之为不良行为。

除了共识性意见，专家们对《条例（送审稿）》中的部分条款也有不同的看法，比如未成年人使用互联网的权利，游戏“宵禁”是否合理、时间如何规定等。

送审稿第二条表示，“国家保护未成年人合法的网络活动，保障未成年人平等、充分、合理地使用网络，保护未成年人免受网络违法信息侵害，避免未成年人接触不适宜其接触的信息，保护未成年人网上个人信息，防范未成年人沉迷网络。”我认为，应该慎用未成年人“平等”、“充分”利用互联网这种表述。未成年人有接触使用互联网的权利，但是这并非意味着要给予其与成年人一样“平等”、“充分”的使用权。未成年人身心发育尚未成熟，认知能力有限，自控能力不足，我们要避免其“接触不适宜其接触的信息”，要对其进行适度限制。因此，这一条的表述应审慎修改。

此外，我认为，《条例》应该切合现实并有适当前瞻性。如今移动互联网发展迅速，未成年人利用移动支付进行大额充值、大额打赏的案例屡见报端。《条例》应该将这些问题纳入其中。

《财经国家周刊》：您认为，未成年人网络保护的第一责任主体是谁？监护人、学校、企业，还是政府？

路琦：作为一个长期从事未成年人权益保护的一线工作者，每次谈起未成年人保护的主体问题，我都感觉十分沉重。这是一个很复杂的问题。

虽然父母是未成年子女的监护人，理应成为第一责任主体，但目前在我国仍有两大问题待解：第一，从法律环境方面讲，虽然《未成年人保护法》建立了“家庭保护”制度，并规定了父母的义务，但如果父母不履行义务并无相应严厉惩处措施；第二，家长在履行未成年人网络保护义务方面存在许多困惑和困难。未成年人是网络的“原住民”，家长是网络移民，缺乏有效管理的经验和办法，明显处于被动、弱势地位。加上我国国民素质还有待整体提升，监护人的素质良莠不齐。因此，让监护人成为第一责任主体并不现实。

在诸多主体中，政府占据着主导地位。政府可以通过法律手段或行政手段促使网络运营商自觉担当起社会责任，监督监护人履行相应义务，组织学校开展网络素养教育课程等。未成年人是国家和民族的未来，在此意义上，实现未成年人网络安全保护是政府义不容辞的责任。

此外，引导未成年人正确健康地使用网络，涉及社会、学校、家庭、企业等多个方面，是一个综合性的社会问题。因此，形成未成年人网络保护社会共治格局也成为共识。

《财经国家周刊》：防止未成年人沉迷网络，还需做出哪些努力？

路琦：如刚才所说，未成年人网络保护是一个社会治理的系统工程，是一个综合性的社会问题。因此，法律的制定，只是实现未成年人网络保护的一小步。防止未成年人沉迷网络需要做的还有很多，在此过程中要坚持以疏为主，“疏堵结合”。而目前是“堵”的过多，“疏”的太少。

举个例子。许多欧美国家的教育体制有明显的实践性教育导向，课堂之外，孩子们会参加、甚至必须参加各种各样的公益活动、体育运动等，因为这些活动往往和他们未来升学有密切关系。未成年人精力旺盛，也有交际、娱乐等精神需求，如果能采取措施引导他们去参加这些有益身心的活动，网络沉迷就不会成为令人担忧的社会问题了。

此外，互联网企业、平台不能只顾经济利益，罔顾社会责任，而应该做出些贡献和牺牲，遵循规则，净化环境，开发更多积极健康的互联网文化产品和内容，直接从源头上避免未成年人遭受网络不良信息的侵害。

当然，这是个复杂的系统工程，不能一蹴而就。这也不意味着不需要立法“堵”住那些违法犯罪行为的漏洞。执法部门也应该加强执法力度，严厉打击存有侥幸心理的不法商人。虽然目前我们国家还没有一部关于未成年人网络保护的专门法，但是之前的《未成年人保护法》等法律中也有关于未成年人禁止进入网吧等场所的规定。但是，很多网吧并没有严格执行，而由于各种原因，我们的执法部门也难以监管到位。