（作者傅蔚冈，系上海金融与法律研究院研究员。文章仅代表个人观点。）

在9月27日交通运输部的新闻发布会上，前一阵子进驻滴滴出行等网约车、顺风车平台公司的检查组给滴滴出行等公司列出了运营上存在的九个问题，“非法营运问题突出”就是其中一个。

何为非法营运突出？通常来说就是给那些不符合当地实施细则的驾驶员提供接入服务，或者是没有在当地获得营运牌照就提供网约车服务。那么，为什么会有这么多的非法营运？恐怕这是一个更为重要的问题。

一

在一般人的印象中，滴滴是中国最大的网约车公司。如果只是从服务用户数或者说是每天的成交单数来看，滴滴确实是中国最大的网约车公司，每天超过2000万单的成交量，不仅是中国最大的网约车公司，而且也是世界上最大的一站出行服务平台。

但从另一个角度看，滴滴不仅不是中国网约车市场的老大，甚至都无法进入前三。众所周知，从2016年11月1日开始，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称“《暂行办法》”）正式实施，开始了网约车的“牌照”化管理。《暂行办法》第六条规定，“申请从事网约车经营的，应当根据经营区域向相应的出租汽车行政主管部门提出申请”，所需要提交的内容包括但不限于网络预约出租汽车经营申请表、投资人、负责人身份、资信证明及其复印件，经办人的身份证明及其复印件和委托书等八项材料。在这个拿牌照的竞争中，滴滴完全没有了它在市场上服务用户的能力：2年过去了，滴滴只拿下了61个城市的牌照。

那么，哪家公司拿到的牌照最多？排名第一的是一家名叫“万顺叫车”的公司，截至2018年8月15日，它已经在128个城市拿下了牌照，高居同行榜首。而在其后的是一家名叫“斑马快跑”的公司，它也在全国拿下了超过近110个城市的牌照。排在滴滴前面的是一家“呼我出行”的公司，而和滴滴一样拿下近61张牌照的是一家名叫“帮帮出行”的公司。

在网约车牌照拥有数量上，排名前五的除了滴滴以外，都是一些名不见经传的公司。对于绝大多数人来说，不仅没有用过这些公司的服务，甚至连名字都没有听说过。为什么万顺叫车等公司能拿下这么多的牌照，而滴滴、神州、易到等主流网约车公司在拿牌照这件事上技不如人？

二

很多人认为有些公司之所以能够顺利拿到牌照，是因为它们和发牌机关存在着千丝万缕的联系。当我在微博上说“万顺叫车”是拥有最多的网约车牌照时，很多人在下面留言持此种观点。尽管在网约车牌照发放初期有些公司是通过此种关系获得牌照，比如北京市的第二张网约车牌照获得者飞嘀打车就是由北京市传统电召96106转化而来，但是万顺叫车、斑马快跑和呼我出行等公司绝不是通过此种关系在全国这么多城市获得牌照。如果去查一查这几家公司的工商信息，它们都是纯粹的民营企业，和以前的出租车行业并没有交集。

如果再去查看这些公司，就会发现它们有一个共同的特点，那就是服务能力极低。交通部全国网约车监管信息交互平台曾经在8月份公布过49家平台1.07亿单完整订单信息，涉及全国31个省（区、市）的162个地级以上城市。其中，滴滴以8809.1万张的订单排名第一，万顺叫车以1.4万张的订单量排名第九。而牌照数量排名前五的斑马快跑、呼我出行和帮帮出行一个月的订单居然连1万单都达不到。

这时，我大概明白了这些公司为什么能够拿下这么多牌照，原因就是规模小。在绝大多数行业，规模小是软肋，但是在网约车行业，规模小却是拿牌照的优点。众所周知，两年前网约车新政后，各个城市出了很多奇奇怪怪的实施细则，包括但不限于驾驶员的户籍，同时还对车辆的牌照、轴距、车价、排量甚至安全气囊等都做了详细的规定。所有的这些规定，名义上是为了实现《暂行办法》规定的“高品质服务、差异化经营”的原则，但最终目的也不难猜测，那就是严格限制网约车的规模，而不是为了用户的出行便利和安全。

也正是如此，市场规模越大的公司拿牌照的难度就越大，因为存量的车辆和驾驶员有很大一部分不符合当地的规定，而当地监管部门会以此作为获得牌照的前提条件。于是就出现了牌照数量和服务能力的悖论：很多公司因为规模小所以顺利晋级获得牌照，它却没有能力向用户提供服务；而另外一些公司具有提供服务的能力，却拿不到牌照。

牌照悖论在万顺叫车上体现得特别明显，按照此前交通部的统计，它已经拿下了100多张牌照，但是却只在12个城市开展业务，订单总量更是少得可怜的1.4万单，平均下来每个已开展业务的城市超过1000多单/每月，折合到每天就只有30多单。

三

那么，如何解决现在网约车市场上普遍存在着拿了牌照不提供服务或者提供服务却拿不到牌照的现象？必须指出的是，市场上出现了一大批用户不受待见的网约车平台并非是一件坏事，这是市场竞争的必然结果，绝大多数行业都会出现头部企业占据绝大多数市场份额的现象。但网约车的问题在于，那些有服务能力的公司却拿不了牌照，这才是问题的关键所在。如前所述，小公司之所以拿到牌照是因为它们甚少提供服务，而能提供服务的公司却拿不了牌照。因此，要让网约车真正的让更多人受益，当务之际是改变那些不合理的规定。

从2014年以来，国务院不断改进监管方式，降低市场准入门槛而强调“事中事后监督”，希望通过减少政府对市场的不当管制来激活市场活力。这种监管思路的转变给市场带来了积极的变化，最明显的特点就是商事主体日益增加，市场服务更加多元化。事实上，网约车市场在某种程度上就是这种监管思路下的产物。当2012年滴滴出行开始推出出租车的打车软件时，它并没有交通部门的“线上线下服务能力”的证明文件，而是通过自己的技术和市场化的运作布了一张遍及全国的服务网络，到现在成了全世界最大的一站式出行平台。

但是这两年的网约车新政却走向了另一个误区：技术最好服务用户最多的平台拿不到牌照，没有服务能力的公司还在全国各城市不断收集牌照，这可能是网约车新政对“放管服”改革的最大讽刺。如何让更多有服务能力的公司为用户提供更好的服务，恐怕是下一阶段不少城市网约车实施细则所需要认真面对的问题。

四

就在一周前，中国政法大学法治政府研究院发布了《中国法治政府评估报告2018》。这个评估报告首次以网约车新规实施细则作为观测点，并重点考察是否存在涉嫌违反《行政许可法》、《行政处罚法》等情形。根据该评估报告， “要求在本地设立企业法人或分支机构”、 “要求具有本市户籍或居住证”均因为“增设行政处罚”而失分。

在得10分的27个城市中，有3个城市因为“要求在本地设立企业法人或分支机构”失分，有24个城市因为“要求具有本市户籍或居住证”失分。在得5分的40个城市中，全部因“要求具有本市户籍或居住证”扣分，另外的失分点在于，35个城市因为“要求在本地设立企业法人或分支机构”失分，5个城市因为“增设行政处罚”失分。在得0分的29个城市中，15个城市因未及时制定实施细则而失分，14个城市因出现以上三种违法增设许可条件和增设行政处罚情形而失分。

也正是如此，我们会看到一个特别有意思的现象。一方面是政府有关部门认为网约车平台非法营运问题突出，另一方面则是地方政府的实施细则在违反《行政许可法》和《行政处罚法》，使得依照当地实施细则的公司根本就不可能有正常提供营运的可能。最后的问题或许是，我们应该扪心自问，网约车监管的初心是什么？是为了更好的出行，还是为了维护某些特殊利益群体的利益？