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加州山火困局难解:福山为什么说美国林务局是政治衰败的典型案例?

弗朗西斯·福山认为,美国林务局是一个政治衰败的典型案例。认知僵化和政治利益集团彼此冲突使美国林务局被不同的目标和不同的外部利益集团撕裂,森林火灾困局重重。

加州坎普大火

根据美国国家公共电台(NPR)最新消息,截至当地时间19日晚10时25分,美国加利福尼亚州坎普山火(camp fire)造成的死亡人数已经升至79人,失踪人数由周末报道的逾千人降至699人。到周日晚间,山火已经烧毁了15.1万英亩土地,70%火势受到控制,超过4700位消防人员正在与大火战斗,政府预计要到11月30日才能完全被控制住。加州气候干燥,历年来都备受山火威胁,气候变化更使得加州山火形势变得更加严峻。今年这新一轮山火已经成为加州历史上破坏性最强的大火。

当地时间11月10日一早,美国总统特朗普发推特称加州森林管理不善,威胁停止发放联邦基金。他认为,“加州没有理由发生这种代价高昂的大规模致命山火”,都是因为“森林管理严重不当”。据美联社报道,到当天傍晚,特朗普的态度发生了变化。他在另一篇推文中指出,“我们时刻牵挂着灭火队员,已疏散了52000人,还有11名遇难者的家人。”

特朗普10日推特截图

在里根担任总统的第一个任期内,联邦政府每年拨出几十万美元用于扑灭山火。今年美国联邦政府计划拿出22.5亿美元用于扑灭山火,但实际控制山火所需要的全额预算有可能最终超过50亿美元。尽管如此,森林火灾造成的损失仍然每年激增。自1980年代早期以来,每年被森林大火烧毁的美国土地面积都以1000%的速度递增。对森林火灾束手无策,真的是因为森林管理部门失职吗?更多资金投入是否能使加州免于火灾?这个巨大的问号不仅是时刻面临山火带来的生命财产威胁的加州人的苦恼,也使得美国林务局长久以来置身于撕裂的局面与救与不救的悖论之中。

一方面,控制野火从根本上来说不符合科学林业管理的准则。森林火灾是一种自然现象,在维护西部森林的生态中有重要功能。哥伦比亚大学教授、气候变化与森林火灾权威专家帕克·威廉姆斯(Park Williams)将山火比作“以燃烧为动力的飓风”,他坦言人类没有能力控制森林火灾。“我们总是觉得我们人类完全应该有能力控制住山火,然而现实情况是:我们做不到。虽然我们已经能够把人送上月球,我们也能够创建起连接全球的计算机网络,我们还是控制不了山火。森林大火是一种自然现象,就像海洋的存在一样威力无边,山火一旦燃烧起来,就远远超出了人类的控制能力。”他希望每个美国人民都能清楚,更努力地灭火却每次都以失败告终“真的不是因为我们没有尽力”,“哪怕我们心里明明知道与每一场山火都进行搏斗是一种愚蠢的指挥政策,我们仍然这么做了,而且每次我们都尽了最大的努力。”这一做法在经济层面上也很可能得不偿失,为了保住部分房产和土地,政府往往要付出几倍甚至数十倍于这一价值的资金用于扑灭森林火灾。

加州坎普大火(camp fire)

但另一方面,1910年的爱达荷州大火(Great Fire of 1910)损失和影响巨大,引起了强烈的政治抗议,这一事件迫使美国林务局将森林可持续利用的初衷调整成了以森林火灾防救调整为业务重点,延续至今。此外,加州人口增长,越来越多民众搬到林区附近生活,为了保护自己免遭山火威胁,居民们通过选举议员代表向国会施压,继续给林务局拨款以控制野火。由此,林务局内部被不同的目标和不同的外部利益集团撕裂,它面临着一系列彼此矛盾或无法实现的任务,在大量浪费纳税人税金的同时,对森林火灾束手无策。2014年,以“历史终结论”闻名的斯坦福大学政治学家弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)在《政治秩序与政治衰败》一书中,通过梳理美国林务局的发展历程指出,僵化的认知和彼此矛盾的政治利益集团之间的结合阻碍了制度创新,造成政治衰败,这也正是美国林务局常年深陷森林火灾困局的深层原因。

帕克·威廉姆斯说,“在美国西部,发生森林大火的次数持续增多是一件无法避免的事情,这种趋势还将无可避免地继续下去。如果公众能够明白到这一点,那么他们就会对目前被认为是过于冒险或无情的管理策略表现得更加宽容。”而当这一宽容的共识到来之前,美国林务局在滔天山火与利益集团之间的挣扎,或许还将持续很久。

11岁的Jacob Saylors位于加州天堂镇的家被坎普大火烧毁,他的家曾在10年前在这同一个地方被大火毁掉。

林务局曾是美国政府部门的标杆

美国林务局(The United States Forest Service)隶属于美国农业部,目前管理150多个国家森林公园和超过200万英亩的土地。林务局的前身是成立于1876年的农业部林业处(Forestry Division)。在那之前,美国人没有保护森林的概念,森林更多被认为是木材资源或西部移民们的障碍,滥伐毁林的现象极其严重。到了20世纪初期,新英格兰等美国最早的定居地区已罕见森林踪影,很多人担心再过一代人,美国大多数森林就将完全消失。因此,恢复林地成为了林务系统的重要职责。

美国林务局标志

在20世纪上半叶的很长一段时间里,美国林务局被认为是美国最成功的官僚机构之一,为此立下汗马功劳的是1898年接任林业处主管位置的吉福德·平肖(Gifford Pinchot)。平肖毕业于耶鲁大学,毕业后在欧洲师从德国森林专家迪特里希·布兰迪斯(Dietrich Brandis)爵士,后于1890年回国投身森林管理事业,推广科学林业。

在林业处出任主管的头三年里,平肖将林业处提升为林务局,加大预算并扩招员工。值得一提的是,在1883年《彭德尔顿法》确立择优官僚体系之前,美国政府奉行依附式体系,其中的公共职位由政党分配。而林务局一直以来的用人原则是才能和技术专长优先,其雇员大多为大学毕业的农学家和护林员。平肖为全国林务人员创建了一个培训和交流的中央体系,以专家、无党派和职业的森林管理为原则,保护多方利益。他认为,林务局的存在目的不仅是养护森林,还有对森林资源的合理开发利用,在可持续的基础上获得经济利益,因此他提出了各种新方案,旨在帮助私营森林业主实施更加科学的森林管理措施。

平肖在美国林务系统的最大成就,是他帮助林务局赢得了农业部与内政部之间的土地管理权限之争,将联邦拥有的森林从内政部土地办公室转到了林务局的管辖范围之内。当时的土地办公室深受庇护主义影响,其人员变动和日常运作与共和党的利益深度绑定,土地办公室对自己的定位和林务局大相径庭,即向希望获得公共土地的私人开发商提供服务。支持内政部管辖联邦森林的主要政客是众议院议长、共和党保守派代表乔·坎农(Joe Cannon),他对环保持强烈反对态度,声称自己“不会为风景花一分钱”。

为此,平肖调动了各种资源,在政府内部和外部结盟,以求新法案的通过。首先,他在西奥多·罗斯福(Theodore Roosevelt)还是纽约州长时就和他结下了深厚友谊,罗斯福本人是一位户外活动家,对环保事业有极强的认同感,因此在成为总统后支持林务局主管的计划。其次,平肖与利益团体、报纸编辑和科学会社发展了良好的关系,在媒体、学术界和科学界获得了很多声援力量。特别值得一提的是,他还积极游说了坎农的盟友、来自怀俄明州的众议员弗兰克·蒙代尔(Frank Mondell),在陪同蒙代尔前往黄石地区的途中说服了对方转而支持林务局。最终,国会两院于1905年通过了将土地管理权转给林务局的法案。

“森林在私人业主的手中没有获得妥善管理,国家公共土地的分配又变成贿赂和腐败的巨大来源。在这两种情形下,国家需要公正的监管部门,不受强大利益集团的操纵。”福山写道。在平肖的带领下,林务局转变为了一个由专业人士带领的、为公众的长期利益着想、不轻易为政治利益集团和民主舆论动摇的、享有较高自主权的政府机构。

森林大火是如何成为林务局难题的?

令人遗憾的是,时至今日,美国林务局已经成为了一个高度功能失调的官僚机构,它失去了许多曾经拥有的决策自主权,国会和法院下达了名目繁多且经常相互矛盾的任务,它不可能同时满足,但又在这个过程中浪费了纳税人的大量税金。在这个过程中,森林大火逐渐演变成了林务局最棘手的难题。

1910年的爱达荷州大火造成了爱达荷州和蒙大拿州300万英亩的林地损失,导致85人死亡。大火引起了强烈的政治抗议,迫使林务局将森林火灾防救调整为业务重点。到了1980年代,这已经成为林务局最重要、负担最重的职能,当时林务局的常设员工增加到了30万人,在高峰年间还要额外雇佣几万名消防员,拥有大量飞机和直升机,每年花在灭火任务上的支出高达10亿美元。

1910年爱达荷州大火之后的洛洛国家森林公园

平肖在创建林务局时的初衷——对森林资源的可持续利用(木材采伐)——退居次要位置。在1990年代国家森林每年的木材收成从120亿板英尺下跌到40亿板英尺(注:一板英尺为一英尺长、一英尺宽且一英寸厚的木材体积)。这里固然有环保意识开始深入人心,天然森林应当保护起来的社会共识逐渐形成的因素,但即使是在采伐木材方面,林务局也表现差劲。由于未能对木材进行合理定价,林务局的木材销售价格远远不能收回运营成本。

那么在森林防火方面,林务局又做得怎样呢?事实上,控制野火从根本上来说就不符合科学林业管理的准则。森林火灾是一种自然现象,在维护西部森林的生态中有重要功能。巨型西黄松、北美黑松和红杉树需要火灾来定期清理林地,以便新树的萌芽再生(北美黑松甚至需要通过火灾来传播种子)。一旦野火受到控制,森林就会受到诸如花旗松等外来物种的入侵。

长年累月,这些森林积累下茂密的树木和大量的干柴,使得火灾一旦发生就变得格外有破坏性。直到1988年的黄石大火才让公众注意到这一后果:那场大火烧毁了近80万英亩的林地,过了好几个月才得到控制。由于生态学家开始质疑野火控制的成效,林务局于1990年代中期开始转向“任它烧”的策略。然而多年来错误政策和认知的累积无法在一朝一夕间扭转,此时的西部森林已经成了一个巨大的不定时炸弹。雪上加霜的是,西部人口增长,越来越多的居民搬到森林附近,森林野火对居民人身和财产安全造成了巨大威胁。为了保护自己,居民们又通过选出的议员代表转而向国会施压,继续给林务局拨款以控制野火。虽然在经济层面上这样的做法可能得不偿失——政府可能要花上100万美元的救火费用来保住价值仅10万美元的家——但民众利益和政治压力不得不顾。

1988年黄石大火

至此,林务局内部被不同的目标和不同的外部利益集团撕裂:木材消费者、环保人士、房屋业主、西部开发商和寻求临时消防员工作的年轻人。为了保住预算和工作,官员们只得在各路依附者之间斡旋,让林务局在摆脱了19世纪以党派为基础的依附式政治体制后又陷入了利益集团、游说集团的漩涡,再度丧失专业自主和政策一致性。

在福山看来,美国林务局是一个政治衰败的典型案例:一方面,人类有时对已有制度、观念的非理性坚持导致政策实施过程中会丧失远见(美国林务局盲目地相信控制野火是“科学”的);另一方面,新利益集团的出现打破了现有制度的平衡(林区居民对防火的诉求及环保人士对保护森林的诉求)。“政治衰败的根源就是因为制度无法适应变化的情况——即新社会群体的崛起及其政治诉求,”福山说。

参考资料:

《政治秩序与政治衰败:从工业革命到民主全球化》,【美】弗朗西斯·福山 著,毛俊杰 译,理想国/广西师范大学出版社,2015年9月

《政治秩序与政治衰败:从工业革命到民主全球化》
【美】弗朗西斯·福山 著 毛俊杰 译
理想国/广西师范大学出版社 2015年9月

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