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光大证券展望未来减税:增收空间较小,节流操作性稍强

预计短期内可形成年7000亿左右的减税降费空间,而如果2019年财政赤字率提高和财政存款适度盘活,可进一步扩大该空间。

图片来源:视觉中国

文/光大证券研究所 张文朗  邓巧锋

在经济下行压力加大、成本上升的情况下,企业普遍希望减轻税费负担,官方也多次表达这个意图。要做到减税降费,要么在存量基础上增加收入或削减开支,要么在其他财政收入与开支不变的情况下,增加财政赤字。赤字增速较难判断,但收入和开支的弹性可以较客观地分析。因此,我们回答的主要问题是,在现有的收入支出框架下,能够“挤出”多少空间来减税降费?

财政收入四本帐(一般公共预算收入、政府性基金、国有资本经营预算和社会保险基金)增收的来源都有限,一个主要潜在的增收渠道是国有资本经营收入,预计中期(3-5年内)可增收近万亿规模,但短期内可操作性并不强。我国国企利润上缴比例过低,2016年国企利润上缴形成的收入仅有1961亿,而同期国企利润高达2.3万亿;截至2018年9月末我国国企净资产达到61.3万亿,可通过盘活少量股权的方式增收,尤可用来化解地方隐性债务和社会保险基金过度依赖财政补贴的问题。提高国企利润上缴、盘活部分国有资产,可至少每年增收近万亿,但短期内(未来1-2年)能推出的概率较低。此外,财政存款余额一直保持较高水平,短期内地方政府还可通过增加调出、减少调入一般预算稳定调节基金,盘活政府存量资金的方式来增加收入,由于部分国库库款比如政府性基金结余的调动需要国土部门批复,这个变动有难度。

未来的减税降费空间测算,除了关注财政收入,更要关注财政支出可能的压缩空间,这需要从两个维度——央地财政支出和四账本对应的总支出统筹考虑。

从中央财政支出来看,国防、国债还本付息、科学技术、公共安全、粮油物资储备、教育、一般公共服务等7项合计占比超过77%,其中一般公共服务近年来已经有所压缩,而国债还本付息支出还会随着国债存量规模的扩大进一步增加。从财政部编制的2018年财政预算来看,这7项支出中除粮油物资储备外(政策性棉粮油去库存力度加大,减少利息费用补贴支出约100亿)均有较大幅度增长,一般公共服务、科学技术和债务付息支出均呈两位数增长。结合今年2月国务院印发的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》,未来教育、环保等基本公共服务的事权将会进一步上划到中央,综合考虑这些因素,中央财政支出压缩的空间不大。

财政“节流”,地方一般公共预算存在腾挪的空间,但也需要其他方面的调整相配合,如果执行顺利,短期或有7000亿左右的腾挪空间。2019年国考招录人员较去年将缩减四成,若公共服务支出占比从8.8%压缩至8.3%,则可节约财政资金1000亿元左右;一般预算支出中基建类项目可通过压缩不必要的建设开支、以及把有经营性收益的项目适度腾挪到政府性基金支出部分,若城乡事务和交通运输支出占比小幅下滑,或可节约预算内资金6000亿元,狭义财政赤字不受影响,但中义财政赤字会上升(专项债增加);如果提高社保基金的省际调剂比例、增加国有资本经营收入对社保基金的补充,则可压缩一般预算支出对社会保险基金的财政补贴(超过万亿),但预计这个改革短期内推进概率不大。 

如果需要压缩财政支出的空间,需要结构性改革予以配合,主要体现在通过增加社保基金的自偿能力(如扩大国有资本经营收入,近期适当提高社保基金的省际调剂费率等)来降低财政补贴的必要性,适当压缩一般公共服务支出等。

总之,增收空间较小,节流的操作性稍强,如果减税幅度较大,主要还是要靠财政赤字率的扩大来弥补收入的不足,当然财政存量资金的盘活也有帮助。2019年政府性赤字或扩大,主要体现在一般预算赤字和政府性基金赤字。2018年我国将财政一般公共预算赤字从往年的3%降低到2.6%, 2019年有望继续回调至3%甚至更高(2018年美国财政赤字预计突破4%)。此外,政府性基金账户的赤字有望继续增加,专项债2018年较2017年的8000亿提高到1.35万亿,2019年或进一步扩大至2万亿。就政府显性债务而言规模尚可控,适度增加并不会大幅提高政府债务率。需关注财政政策可能变化的时点,比如中央经济工作会议和明年的两会。

按照以上三个开源节流的角度综合考虑,预计短期内可形成年7000亿左右的减税降费空间,而如果2019年财政赤字率提高和财政存款适度盘活,可进一步扩大该空间。另外社保和国有资本经营等账本若能变革,预计会在中期内(3-5年)进一步增加每年1-1.5万亿的减税降费空间,或也可用于减轻赤字增加的压力。此外,中期内房地产税的开征会形成地方政府的重要税源,但考虑到开征可能会冷却土地一级市场,政府土地出让收入增速会有所放缓,故暂不纳入该影响。

国际比较来看,我国的宏观税负较高,尤其体现在企业税负。我们根据投入产出表估算了三种假设的增值税减税方案的效果,减税规模或达6200亿-1.48万亿元。如果增值税减税力度较小,不排除政府搭配调低企业所得税率来降低企业综合税负,比如针对国家鼓励的领域,譬如中小企业、科创企业等开展结构性减税政策(如降税率、增加税收抵免项等)。值得注意的是,增值税的调整无需人大通过,但所得税的调整需经过人大,比如两会决议,因此增值税减税落地或更可期。

来源:文话宏观

原标题:【光大宏观张文朗团队】到底能腾挪出多大的减税空间?——财政政策系列报告之二

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