正在阅读: 取消地方政府债券发行规模的限制是大方向

扫一扫下载界面新闻APP

取消地方政府债券发行规模的限制是大方向

上海对外经贸大学金融发展研究所副所长钟辉勇表示,取消地方政府债券发行规模的限制,并不是说就可以让地方政府没有上限的举债,同时需要外在的约束条件,就是市场的约束条件,而这就需要真正做到利率的市场化。

图片来源:视觉中国

文/钟辉勇  上海对外经贸大学金融发展研究所副所长

1、政府债务:70万亿

目前关于地方债务最权威的官方数据是国家审计署从2011年到2013年间做的几轮政府债务审计,从当时的审计结果来看,把审计的三类债务规模加总,在2010年年底的时候,全国的地方债务规模为10.72万亿元,到2013年6月份的时候,全国地方债务规模为17.89万亿元,两年半的时间里面,增速为67%。现在又过去了五年的时间,如果我们假定地方债务在过去几年的增速保持不变,那当下真实的地方债务规模应该在50万亿元左右。

结合这个数据,我们再看财政部所公布的全国地方政府债务余额,在今年年底应该在20万亿左右,也就是说现在大概有30万亿左右是隐性债务。这部分隐性债务的融资渠道,就是通过商业银行、影子银行、PPP、政府投资基金等各种形式的不规范举债。

如果再加上中央政府的债务,在2013年审计的时候,中央政府的债务是12.38万亿,包括铁路总公司等的债务都在这里面,因为中央政府债务相对比较可控,如果同样按照之前的增速来做假定,每年大概10%左右的增速,到目前为止,中央政府债务应该是20万亿元左右。把地方和中央政府债务加总起来,就是70万亿元左右,这应该是比较接近真实水平的国内政府债务规模。

那这是一个什么样的概念?如果把政府债务比上2017年的GDP,就是在85%左右,这在国际上都是比较高的水平。我们都知道美国的政府债务问题也很严重,但美国的政府债务/GDP的比值在105%左右,只比我们高了20个点。而我们现在中国的人均GDP是美国的六分之一左右,人均差距还非常大,但政府债务风险已经比较接近了。这其实也就是说,我们现在的发展模式不可持续,如果继续往下走,就会出很大的问题。事实上也是,现在很多地方财政困难,有些地方工资发不出来,借债的利息还不上,甚至要向公务员借钱来还债。

2、治债如治水:疏为主,堵为辅

那地方债务问题发展到现在,原因在哪里?当然,我们不能否认地方借债有合理的理由,但有三个重要的理解地方借债的角度:

第一是中央与地方政府间关系,这就是地方政府借债的预算软约束问题。只要地方债务出现问题的时候,中央政府会来救,那最后地方债务问题就会转变为中央的债务问题,这样地方政府借债就存在道德风险,地方借债的规模就会超出其合理规模。

第二是国家层面的区域发展战略,也就是刚才陆老师讲的动钱和动人两个选择。我们目前的地方债务风险,主要表现在欠发达地区。我们应该把大量的项目和钱往欠发达地区转移,还是应该把欠发达地区的人转移出来?后者可以减少没有效率的财政支出,同时提高欠发达地区的人均收入水平,最终化解债务问题。

第三是财政和金融之间的关系,当政府与市场的关系不明确导致财政和金融不分家的时候,地方财政资金不足就会把金融体系变成自己的融资渠道,这就相当于让地方政府有一个随时可以使用的融资来源,这也会助长地方的债务融资。

那我们接下来怎么解决债务问题?据我在地方调研的情况来看,从地方的角度,其实也就只有一个办法,如果用一个字来描述,就是“拖”,如果四个字就是“以拖待变”,先拖着,等着中央最后来解决。

大家都知道,这肯定不是办法,真正的办法应该像治水一样,疏堵结合,并且应该以疏为主,堵为辅。

我们现在“堵”的政策有很多,从过去几年来看,包括财政部和金融监管部门,每年都会出台各种各样“堵”的政策,但问题是,“堵”的政策越来越多,地方债务问题却越来越严重,这只能说明,即使“堵”的政策能够起到作用,却并不能起到决定性的作用,真正重要的政策还是要回到“疏”上面。

那应该怎么来“疏”?如果我们从经济学的角度来理解债务问题,其实也是一个投入产出的关系。如果一个地区借钱来做投资,而投资有回报,那就会带来经济的增长,财政收入的增加,从而债务占GDP的比值就会下降。如果投资没有回报或者回报很低,那借债来做投资反而会带来债务占GDP比值的上升。从这个角度就比较好理解目前国内地方债务风险,主要表现在欠发达地区。这就需要我们反思,我们目前的区域发展政策有没有可以改进的空间?为什么我们很多看似帮助欠发达地区的政策,最后反而增加了欠发达地区的债务风险?如果我们去调整这些政策,就能从根源上,也就是从“疏”的角度来化解地方债务问题。

最后,我想谈一下,我们目前债务治理政策,在政策制定上面存在的困难。目前关于地方债务治理的政策制定上面,中央部委之前其实也存在很多冲突。比如今年7月份的时候,媒体上关于财政部和央行之争的讨论,财政部从自己的角度来约束地方政府从金融体系的不规范融资,央行从金融机构监管的角度,限制金融机构对地方政府的融资,但金融机构对地方政府融资的约束也有限。如果财政与金融不分家的问题不解决,监管部门只从自己角度来考虑债务治理的政策,跨部门的协调不足,最后债务治理政策的制定就会存在很多的困难。

3、未来大方向:取消地方发债的规模限制

我们需要考虑一个问题,未来地方政府举债的理想状态应该是什么样的?只要想清楚了这个理想的状态,我们才知道接下来的改革,应该怎么往哪个方向走。理想的状态其实就一个,地方政府自主举债,并且为自己的举债负责。

现在地方政府规范的举债渠道就发行地方政府债券一个渠道,但每年地方政府能够发行的地方政府债券规模又受到限制。当地方政府规范的债券融资规模受到限制,需求不能得到满足的时候,只能通过各种不规范的融资渠道,也就形成了地方政府各种违法违规的融资,最后变成隐性债务,从而把债务问题复杂化。因此,取消地方政府债券发行规模的限制是大方向。

当然,取消地方政府债券发行规模的限制,并不是说就可以让地方政府没有上限的举债,同时需要外在的约束条件,就是市场的约束条件,而这就需要真正做到利率的市场化。也就是说,当地方自己的项目回报率低,而市场化的融资成本又高的时候,地方政府的理性选择就是选择不做这个投资项目,也就不融资,这种市场化的约束是可以长期持续的,比各种对地方政府融资的政策限制更有效。

总结起来,对地方政府的融资行为,我们希望最终可以实现的目标是,地方政府需要借多少钱,自己去借,但利率是真正市场化的,地方政府为自己的举债负责,中央不会为地方政府的债务埋单。这就让地方政府决定投资项目的时候,需要慎重判断项目的回报率。同时,中央层面调整区域发展的战略,取消户籍制度限制,让劳动力可以完全充分的自由流动,减少欠发达地区缺乏效率的财政项目支出,最后从根本上治理地方债务问题。谢谢大家!

来源:上海金融与法律研究院

原标题:治债如治水:疏为主,堵为辅

最新更新时间:12/04 10:34

本文为转载内容,授权事宜请联系原著作权人。
表情
您至少需输入5个字

评论 0

暂无评论哦,快来评价一下吧!

为你推荐

下载界面新闻

微信公众号

微博