（赵坚，北京交通大学经济管理学院教授、博士生导师，北京交通大学中国城镇化研究中心主任。文章仅代表个人观点。）

国家发改委《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》中，从都市圈（大都市区）的概念，到如何通过深化改革破解大都市区发展的体制政策障碍等方面存在诸多问题，值得商榷。

首先是关于大都市区（或都市圈）的概念。

大都市区和都市圈都是对英文“Metropolitan Area”一词的两种不同翻译方式，都市圈的译法来自日本。二战后，在美国占领下，日本接受了大都市区的概念，并把Metropolitan Area一词翻译为“都市圈”，日文的“都市圈”写法与中文完全相同，导致一些学者直接使用日文的译法，但都市圈的译法容易造成圆圈状地域的误解，或随意画出大小不同的都市圈，而忽略了大都市区本质上是一个存在紧密经济社会联系的区域，是基于通勤联系的地方劳动力市场（local labor market）。

1950年以前美国就使用了大都市区概念的地理统计区域（如Metropolitan Districts，Labor Market Areas，Metropolitan Counties），美国人口统计局（Census Bureau） 在1950年的人口统计报告中明确界定了以县为基础的大都市区概念（Standard Metropolitan Areas）。大都市区由至少一个5万以上人口的核心城市及与核心城市有较高经济社会联系（用通勤联系来度量）的邻近县（county）组成，邻近县成为大都市区组成部分的最低标准是，该县工作人口中至少有15%的人通勤到核心城市所在的中心县上班。小都市区（Micropolitan Area）是由至少一个1万人以上5万以下人口的核心城市，及与周边有较强通勤联系邻近县组成的区域。

在2010年的人口统计中，美国把一个外围县能否成为大都市区（ Metropolitan Statistical Area）组成部分的最低通勤标准提高到25%。大都市区概念的核心是该区域内是否存在通勤就业方面的紧密联系；或者说核心城市是否为邻近县的就业人口至少提供该县25%的就业岗位。因此，大都市区或“都市圈”概念与1小时通勤圈的地域范围无关，而与核心城市与周边邻近县的通勤就业联系的紧密程度有关。

根据2010年的人口统计，美国366个大都市区按人口规模排序，排名前20位大都市区的平均面积为1.94万平方公里，平均人口578万；而366个大都市区的平均面积为0.69万平方公里，平均人口70万。这或说明“都市圈”或大都市区的基本范围不是按1小时通勤圈划定的，而与通勤人口比例有关，核心城市人口规模越大，能够为外围县提供的工作岗位越多，该大都市区（都市圈）的地域范围也越大。

日本也是按类似的原则确定都市圈的范围。日本三大都市圈中的东京大都市区的人口最多，面积最大。东京大都市区（一都三县）的面积1.35万平方公里，人口3600万。神奈川县、埼玉县、千叶县属于东京大都市区（都市圈），不是因为这三县在1小时通勤圈之内，而是因为这三县在工作日分别有95万人、89万人、71万人（2005年数据）到东京都上班。这种紧密通勤就业联系要有一个长期发展过程，正如《指导意见》所指出的，大都市区（都市圈）的发展是一个“自然发展的过程”。这不是政府能够“培育”的，因为是企业而不是政府才能为外围县的居民在中心城市提供就业岗位。政府可以做的是消除大都市区发展的体制、政策障碍。

本文主张使用大都市区的术语，以避免“都市圈”是一个圈状地域的误区。而《指导意见》使用“都市圈”、“通勤圈”等概念，就陷入了误区。《指导意见》对都市圈的定义是“都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。”1小时通勤圈是以通勤时间或通勤距离来划定“都市圈”的基本范围，这会引发多方面的混乱：

第一，1小时通勤圈是从核心城市的地理中心还是行政中心计算通勤范围？是以小汽车、公共汽车、轨道交通、或乘高铁出行来计算1小时的通勤范围？这会得出地域面积完全不同的通勤圈。

超大城市为中心的都市圈人口规模在千万以上，而有些“都市圈”人口规模刚过百万。如果以1小时通勤圈划定“都市圈”的范围，那么超大、特大、或辐射带动功能强的大城市为中心的“都市圈”的地域范围都会大体相同。如果该“都市圈”的中心城市不能为邻近县提供多少就业岗位，以致在1小时通勤圈内没有多少通勤流，而每个城市都以这样的方式划出自己的“都市圈”，其意义何在？在没有多少通勤流的1小时通勤圈内“打造轨道上的都市圈”就会造成严重的资源浪费和巨额的政府债务负担。

第二，如果核心城市邻近县的一部分在1小时通勤圈之内，另一部分在1小时通勤圈之外，那么是否只能把该县的一部分包括在“都市圈”之内？

第三，如果1小时通勤圈的范围都难以确定，那么如何完成《指导意见》中提出的“畅通都市圈公路网”、“打造轨道上的都市圈”、“编制都市圈发展规划”等各项重点任务？各类城市是不是都会出现一个按“1小时通勤圈”编制“都市圈发展规划”的热潮？

《指导意见》提出要“探索都市圈中心城市轨道交通适当向周边城市（镇）延伸。统筹布局都市圈城际铁路线路和站点，完善城际铁路网络规划，有序推进城际铁路建设，充分利用普速铁路和高速铁路等提供城际列车服务”。那么这是要延伸到“都市圈”之外还是仅在其之内？“布局都市圈城际铁路线路”是布局到“都市圈”之外还是仅在其之内？如果仅其之内，“都市圈”的面积是多少万平方公里？各地方政府会不会在新的名义下靠建设没有多少客流的“城际铁路”（铁路都是城际的没有村际铁路）和“米字型高铁”来拉动经济？

美国有3143个县（county），大都市区是一个以县为基础的跨行政区划地理区域，是一个人口和GDP的统计区域，而不是一个行政管辖区域。我国的城镇化已经进入大都市区化的发展阶段，但还没有官方的“大都市区（或都市圈）”的明确定义，没有“大都市区（或都市圈）”的人口、面积等相关统计数据，连其性质也缺乏明确说明，“大都市区（都市圈）”是一个行政管辖区域或仅是一种“空间形态”？而没有这些基础工作，会增加不必要的混乱。

我国正以人类历史上的空前规模经历美国、日本等发达国家从上世纪开始的大都市区化发展阶段，同时又面临着中国特有的各种体制和政策障碍，只有深化改革，进行体制机制创新，才能使大都市区成为中国经济增长的发动机，才能奠定城市群高质量发展的基石。

本文为赵坚教授“对发改委发展都市圈指导意见的建议”之一

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“对发改委发展都市圈指导意见的建议”之二；“对发改委发展都市圈指导意见的建议”之三。