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高培勇:当下积极的财政政策和二十年前不同,积极≠扩张

与高速增长阶段致力于财政扩张的减税降费大不相同,当下中国所实施的减税降费,是作为供给侧结构性改革的举措之一而操作的,其主要目标锁定于降成本。

2019年3月21日,山西省太原市一银行工作人员正在清点货币。图片来源:视觉中国

文/中国社会科学院副院长 高培勇

中国启用积极财政政策一词,始于1998年的反东南亚金融危机实践。在一个很长的时期内,“积极”二字一直被当作“扩张”的同义语。在人们的视野中,积极财政政策就是扩张性财政政策,且等于以减税降费、扩大支出、增列赤字为主要内容的财政扩张操作。

也正因为如此,近几年,无论是提出积极财政政策要“有力度”,还是提出积极财政政策要“加大力度”,亦或是积极财政政策要“更加积极有效”,都会被人们相应解读为在上一年实施财政扩张的基础上,进一步加大扩张的力度。或者,都会被引申为对上一年实施财政扩张的效应不满意,从而亟待填充扩张效应的缺口。

即便是中央经济工作会议所提出的2019 年积极财政政策要“加力提效”,也为不少人以“扩张”为基点对其加以解读。

然而,请注意2019年已是我们正式做出中国经济由高速增长阶段转入高质量发展阶段重大判断之后的第二个年头,围绕2019年积极财政政策的布局,显然是立足于高质量发展阶段而非高速增长阶段的,也显然是着眼于认识、把握、引领高质量发展阶段的财政政策实践而非高速增长阶段的财政政策实践的。这至少意味着,积极财政政策要“加力增效”的提出,其语境已经大不相同于以往。

因而,一个接踵而来且必须回答的问题是:立足于高质量发展阶段的积极财政政策布局,同高速增长阶段的积极财政政策实践,在基本内涵及行动路线上有无变化?如果有,那又是什么样的变化?引申一步说,面对多年少见的两难多难复杂局面,特别是外部环境深刻变化所带来的新的经济下行压力,怎样才能把握好2019年中国积极财政政策加力提效的方向?

仔细审视转入高质量发展阶段的中国宏观经济与政策环境,并同高速增长阶段加以比较,可以发现,一系列大不相同于以往的深刻变化已经逐步呈现:

首先,转入高质量发展阶段的中国经济所面对的主要矛盾是结构问题而非总量问题,矛盾的主要方面在供给侧而非需求侧。外部环境深刻所带来的新的经济下行压力,固然主要体现在需求总量上和需求一侧,但相对于结构问题和供给侧问题,需求总量和需求侧的问题终归属于次要矛盾、次要方面。这是中央经济工作会议做出“我国经济运行主要矛盾仍然是供给侧结构性的”重要判断的认识基础。

其次,转入高质量发展阶段的中国宏观政策的主线是供给侧结构性改革而非需求管理。外部环境深刻所带来的新的经济下行压力,固然集中体现于实施需求管理的必要性上,但相对于优化供给结构、提高供给质量,扩大需求不仅是次要目标,其操作亦须掌握在“适度”范围内,不可“大水漫灌”。宏观政策的作用力对象虽不排除需求,但主战场已经让位于供给。这是中央经济工作会议提出“坚持以供给侧结构性改革为主线不动摇”以及今年“两会”强调“要继续坚持以供给侧结构性改革为主线”的基本考量。

第三,转入高质量发展阶段的中国宏观调控所依托的根本途径是深化改革而非政策安排。外部环境深刻所带来的新的经济下行压力,固然要求和决定着政策层面的相机抉择,但相对于体制机制性变革,相对于推进各种基础性改革,短期“对冲性”逆周期操作的功效绝对不可同日而语。这是中央经济工作会议和今年“两会”一再提到“更多采取改革的办法,更多运用市场化、 法治化手段”的基本依据。

可以肯定地讲,相对于以往,当下的积极财政政策蕴含着不一样的内涵,深藏着不一样的行动路线。

立足于高质量发展阶段的中国宏观经济和政策环境,仔细审视2019年中国围绕减税降费做出的一系列部署,可以清晰的发现,其所发生的最重要变化并非体现在规模和力度上,而是体现在运行机理和行动路线上。最值得指出的一点是,与高速增长阶段致力于财政扩张的减税降费大不相同,当下中国所实施的减税降费,是作为供给侧结构性改革的举措之一而操作的,其主要目标锁定于降成本。

首先,以降成本为主要目标,减税降费所瞄准的便是结构调整,其着力点是落在供给侧的。它的基本行动逻辑是减税降费,可减少作为企业产品和服务价格构成要素之一的税费成本,进而降低企业的生产经营成本。企业生产经营成本的降低,或有利于企业优化供给结构,或有利于企业提升供给质量。无论是供给结构的优化,还是供给质量的提升,最终都会收获推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革的效果。

既然主要目标既锁定于降成本,减税降费便是有明确指向的。进入减降视野的税费,主要是企业所缴纳的税费而非个人所缴纳的税费。所谓“涉企税费”、“为实体经济降成本”等当下同减税降费问题相关的表述,其基本含义就是要将减税降费落实在企业身上,特别是落实在实体经济身上。一言以蔽之,它所着眼的减税降费是结构性的减和降,而非总量性的减和降。因此,在具体税种和费种的选择上需要格外讲究,系有针对性的减税降费。进入其减降视野的,是发生于企业生产经营环节的间接性税费而非直接性税费,其中以增值税为主要代表。

要注意的是,以降成本为主要目标,减税降费之后的收入亏空,决不能取增列赤字和增发国债之法,应当走削减政府支出之路。这是因为,倘若政府一手减税降费,另一手增列赤字、增发国债,且两者规模相等,其结果是,一方面资源配置格局不会因此而改变,另一方面,政府举借的债终要偿还。即便债务本金可以通过不断发行置换债而无限期延续,必须按期支付的债务利息终究要叠加到既有政府支出规模之上,而成为推升未来税费负担或未来企业成本的重要因素。

此外,聚焦于降成本,减税降费通常与解决经济运行中的结构性矛盾联系在一起,作为事关经济持续健康平稳发展的长期战略而实施。因而减税降费不会是周期性的,而是趋势性的。不会是临时性的操作,而是持续有效的行动。往往循着税费制度的改革方向而展开,通过改革性行动加以实施。

事实上,从去年下半年到中央经济工作会议,再到今年的“两会”,我国已经围绕积极财政政策有针对性的推出了一系列新举措、新对策。对于这些新举措、新对策,应在仔细辨识其间深刻变化的前提下,恰当的加以把握。

虽然积极财政政策的称谓未变,2019年积极财政政策也要加力提效,但“积极”二字已不再简单等同于“扩张”,而是在原有“扩大内需”意义的基础上,赋予了其“结构调整”的新内涵,从而让积极财政政策“在扩大内需和结构调整上发挥更大作用”。

虽然减税降费的提法未变,2019年减税降费规模也达到近2万亿元,但进入减税降费视野的,主要是企业税收和社保缴费,其主要目标是“降成本”。减税降费留下的亏空,并未以增列赤字、增发国债为弥补手段,而是与节用裕民结合在一起,将减税降费与削减政府支出通盘考虑。减税降费的操作,并未依托于政策调整,而是同税费制度改革相捆绑,主要通过制度变革加以实现。

虽然同样要启用扩大投资规模举措,2019年中央预算内投资规模达到5776亿元,比去年增加400亿元,但扩大投资操作已不再单纯瞄准于“量”,而是“合理扩大有效投资”。同供给侧结构性改革联系起来,与打好防范化解金融风险攻坚战相衔接,紧扣国家发展战略,将扩大有效投资的对象锁定于“加快补上经济社会发展重要领域短板”方向,落实于“结构调整”项目。

虽然同样牵涉增列赤字,2019年一般公共预算赤字2.76亿元,比去年增加了3800亿元。赤字率为2.8%,比去年提升了0.2个百分点,但增列赤字的考量已被置于充分评估当下我国面临的金融财政风险基础之上,置于以稳定的宏观政策环境来稳定预期、稳住预期的战略定力之上,从而始终对财政赤字和金融财政风险保持高度敬畏,将赤字率严格控制于3%这一警戒线和安全线以内。

(本文节选自作者为“中国发展高层论坛2019”撰写的《深刻变化中的中国积极财政政策》一文)

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