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“办证”改“备案”,大庆为网约车监管指出了新路

过去两年对全国近300个地级以上城市的网约车监管政策文本进行定量分析的研究结果显示,政策的不切实际和不近人情,是合规化难以为继的关键症结。在这样的背景下,大庆市探索了改“办证”为“备案”的网约车新政,提出了一项值得深入研究和反思的制度创新。

图片来源:视觉中国

马亮 (中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授)

今年以来,经历了新一轮网约车监管的政策风暴以后,全国各地都在积极探索网约车合规化的可行之道。比如,厦门市发布实施了全国首个网约车运营服务管理方面的地方标准,使网约车的运营、服务和管理都有了标准可循。而在今年6月,黑龙江省大庆市成为首个变“办证”为“备案”的城市,为网约车监管探索了一条既满足合规要求又推动行业健康发展的新路。和许多城市盲目追求“三证齐全”不同,大庆仅要求平台证和“人证”,而“车证”则暂停办理。从事网约车的运营车辆不需要办理营运证,而是对车辆备案登记就可以合法运营。

平台证和“人证”可以保证驾驶员是安全合规的,而不办“车证”并不意味着车辆不需要检验,因为只有通过安全检测的车辆才可以完成备案登记。大庆市还要求今年8月1日以后网约车平台不准派单给未备案的车辆,这样一来,也堵住了非法运营的可能性。由此可见,大庆抓住了网约车合规化难题的“牛鼻子”,从而一举实现了网约车监管的“三级跳”。

大庆市的网约车新政可谓石破天惊,在交通出行行业内掀起了一番热议。许多网约车观察人士对其点赞,认为这对于共享出行的发展意义重大。但是,也有许多人表示怀疑,担心其在运营资格、安全保障、交通拥堵、出租车行业冲击等方面面临挑战。大庆网约车新政能走多远,其他城市是否会效仿,这些问题将成为考验中国网约车监管政策的试金石,并为其他共享经济和平台经济的发展提供镜鉴。

网约车监管的合规难题

2016年7月,国务院颁布实施《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》,使中国成为全球首个将网约车合法化的主要经济体。各地政府部门纷纷出台网约车监管政策,加强网约车的合规运营。但是,网约车合规化一直是难以解决的问题,因为直到2018年初全国网约车合规率也不到1%。

网约车难以合规化,同各地监管部门面临的政策困境密切相关。我所领导的课题组在过去两年发布了《中国城市网约车政策:地方保护还是利益博弈?》和《中国城市网约车监管之政策走向与发展前景》两份研究报告,对全国近300个地级以上城市的网约车监管政策文本进行了定量分析。研究显示,网约车监管政策的不切实际和不近人情,是合规化难以为继的关键症结。

按照国务院的《暂行办法》,网约车的合规化需要达到三个要求:网约车平台需要取得经营许可证,车辆要办理网约车运输证,驾驶员要办理网约车驾驶员证。国务院对三证齐全提出了进入门槛的底线和原则性要求,各地可以因地制宜。但是,一些城市完全从地方保护主义出发,对网约车围追堵截,使网约车无法合规化。

在我们监测的网约车监管政策中,不乏“奇葩”之举。比如,一些城市要求网约车驾驶员必须是本地户籍,而现实情况则是本地户籍的居民很少从事网约车运营,这使大量网约车驾驶员不得不“黑着”。再如,一些城市规定车辆必须达到一定的车龄、轴距、排气量、车价、运营性质等,而这些规定同网约车的安全性没有多大关系。对于网约车平台,一些城市则要求设立分支机构和在本地纳税等,人为抬高了网约车平台的合规化门槛。

凡此种种,都使大量网约车无法合规化,也对网约车安全监管构成威胁。由于无法掌握网约车的真实数据,交通管理部门等于“睁眼瞎”,既无法保障乘客安全,也难以推动行业发展。为了推进网约车合规化,一些城市仍然采取围追堵截的老办法,不定期对非法运营的网约车进行查扣罚款,使网约车的供应量和交通出行便利度经历过山车般的大起大落。

但是,网约车是人们喜闻乐见的交通出行选择,老套的监管政策挡不住网约车的发展势头。这使网约车行业出现令人难解的怪现象:一方面是大量网约车非法运营,得不到合法身份的认可,甚至不得不沦为“黑车”;另一方面则是交通管理部门疲于应付,推不动网约车合规化,也抓不完非法运营的网约车。

大庆网约车新政的启示

正是在这样的背景下,大庆市探索了改“办证”为“备案”的网约车新政,提出了一项值得深入研究和反思的制度创新。大庆市网约车新政的走向,也将为其他城市乃至中央网约车政策创新提供启示。

首先,网约车监管要真正做到“不忘初心,方得始终”,即以便利人们的交通出行为出发点。许多城市的网约车监管政策无法落地,同其政策初衷不明确和政策目标自相矛盾有关。比如,一些城市同时追求保障乘客安全、增加新型就业、解决交通拥堵、保护出租车行业利益和维护本地汽车厂利益等目标,而这些目标之间相互冲突,致使网约车监管政策成为相互妥协的折衷选项,也同其所追求的网约车发展目标渐行渐远。

归根结底,之所以各地网约车监管政策水土不服,就在于同时追求多个相互冲突的目标。政策初衷本应是保障乘客利益的,但是作为乘客的市民却是“沉默的大多数”,政策走向被其他强势利益集团所裹挟。交通管理部门只有不忘初心和正本清源,才能使网约车监管政策走上正轨。

恰如大庆市交通运输局党组成员、城市客运管理处处长刘军所指出的,“发展出租汽车的根本目的是为了更好满足市民的出行需求,这是宗旨。”如果背离了“更好满足市民的出行需求”的宗旨,那么网约车监管政策就无法走出当前合规化的困境。

网约车监管的底线是什么?显然,保障乘客安全是交通运输的前提,但是如果无法掌握实际运行的真实网约车数据,交通管理部门就等于是“睁眼瞎”,更遑论对网约车进行有效管理。刘军指出,“作为交通客运主管部门,我们必须知道哪些车在运营,车辆年限是否符合要求,车辆性能是否达到安全运营条件,这是我们必须守住的底线。”这是再普通不过的大道理,但是就像一层窗户纸一样,不捅破就看不清。

其次,网约车监管要反躬自省和脚踏实地,通过大量走访调研摸清问题的症结,才能对症下药和药到病除。为什么网约车无法合规化?如果合规化很容易,为什么不去呢?大庆市交通管理部门对本市交通状况进行调研摸排,从城市地理布局、私家车保有量、交通高峰期、网约车驾驶员来源、出租车运价、公共交通运力等方面入手,明确了网约车监管的症结所在,从而可以一举做到药到病除。

合规化之所以难以推动,同其牵扯的成本和难度有关。如果无顾网约车驾驶员的感受而武断强推合规化,固然可以杀一儆百,但却会事倍功半且问题频繁反弹。笔者与很多网约车驾驶员进行访谈,他们都在发出类似的心声:天天躲躲藏藏、提心吊胆,谁不想要一个合法的名分?但是,如果合规化是难以逾越的门槛,或者合规化后不赚钱而不得不退出市场,那么合规化就无法实现。

大庆市的做法等于是实事求是地“追认事实”,因为先是网约车大量出现和存在,然后政府才出台了监管政策,不能颠倒顺序和推倒重来。这就像改革过程中的“先上车后买票”一样,不能把已经上车的乘客赶下车,也不能用过高的不合理票价让乘客被迫退出。对于已经在路上的网约车,既要对其进行合规化,但是又不能把网约车管死管没了。

再次,网约车监管要践行包容审慎的创新性监管理念,即降低市场准入门槛而加强事中事后监管。过去中国各个行业和领域普遍都过分注重前置监管或事前监管,认为只要事前设置较高的进入门槛,对于审批通过的企业就可以高枕无忧和万事大吉了。但是实际情况却事与愿违,大量违法违规经营的企业都是通过事前监管的“合法”企业。与此同时,因为政府部门在事前监管方面大权在握,也滋生了权钱交易等腐败现象,并扭曲了市场竞争规则。企业不是围着市场和客户转,而是围着掌握企业生杀予夺之权的政府部门转,使政商关系难以向“亲”“清”的方向改善。

从目前一些城市的网约车监管政策而言,这些政策的出发点并不是为了推动网约车合规化,而在实际上导致网约车退出市场,或者使大量网约车继续在非法和合法的边缘地带游弋。从行为科学的角度而言,要想让人们遵从某项政策,就要让这个政策简便易行。反之,如果不希望人们做出某个行为,就要使这个行为难上加难。

此外,对网约车的监管要着眼于城市整体的公共交通战略,而不能完全就网约车谈网约车。网约车是公共交通系统的重要补充,不仅可以平抑交通高峰期的出行难题,而且有利于解决公共交通工具无法通达地区的出行需求。大庆市正是从本市的公共交通格局进行通盘考虑,才有了网约车备案制的制度创新。大庆市的交通系统离不开网约车,网约车又难以在现行的制度框架内合法化,这个“两难”困境考验着交通管理部门的智慧和勇气,并倒逼其选择制度创新。

过去很多城市的网约车政策之所以难以执行且屡遭诟病,就在于没有处理好因城施策问题。一方面,一些城市错误地认为凡事都要上行下效,必须不折不扣地执行上级政策,致使网约车监管政策趋紧趋严,在许多不具备条件的城市难以落地,成为无法兑现的空头支票。

另一方面,一些城市过分强调本地情况,特别是出于对出租车和汽车制造行业的利益保护制定监管政策,致使政策方向偏离政策初衷,导致网约车监管政策胎死腹中而无法执行。如何在统一与灵活、集权与分权之间求得平衡,不仅是网约车监管需要破解的困局,也是其他领域的公共政策都需要反思的问题。

我们固然肯定大庆市的网约车新政,但是不应想当然地认为这是其他所有城市都应该效仿的做法。从大庆市的情况而言,当地交通管理部门恰恰是通过深入细致的调研和思考,精准结合大庆市的市情,才最终在两难之下做出了艰难的选择。

当然,大庆市的网约车新政还是新生事物,我们需要对其进行密切观察和追踪,才能得出更加科学可靠的结论。比如,网约车备案制是否埋下了安全隐患?是否会让交通拥堵复现?是否会导致出租车行业的生存危机?这些问题都有待进一步观察和科学评估,才能为其他城市乃至全国修订网约车监管政策提供决策依据。尤为重要的是要避免政策“翻咸鱼”,在地方试点的基础上尽快推动顶层设计,使网约车监管政策实现更大范围的推广。

(文章仅代表作者观点。责编邮箱:yanguihua@jiemian.com)

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