文 | 赵坚 （北京交通大学经济管理学院教授、博士生导师，北京交通大学中国城镇化研究中心主任）
新产业革命是指正在进行的从第三次产业革命向第四次产业革命过渡的产业革命。习近平总书记2018年在中共中央政治局第九次集体学习时指出，“人工智能是新一轮科技革命和产业变革的重要驱动力量，加快发展新一代人工智能是事关我国能否抓住新一轮科技革命和产业变革机遇的战略问题。”李克强总理在2018年第十二届夏季达沃斯论坛致辞中提出，中国要“紧紧抓住新产业革命机遇，充分发挥人力人才资源、市场规模等优势，着力培育壮大新动能，推动新旧动能加快接续转换”。在历史上，中国错失了前两次产业革命的机会，在第三次产业革命中也是后来者，但即将到来的第四次产业革命，有可能成为中国实现高质量发展的机遇。中国已经具备了市场规模、人才资源的基础，什么样的人口空间配置和城市空间结构才能适应新产业革命的要求，是需要高度重视的问题。
新产业革命正在推动发达经济体的人口向大都市区集聚，特别是向人口规模大的大都市区集聚，导致大都市区中心城市的人口密度不断提高。这种趋势在纽约、伦敦、东京等全球城市表现得更为明显，这是新产业革命进程中市场机制进行人力资源空间配置的结果。
2010年美国大都市区的人口比2000年增加10.8%，比1990年增加26.4%。美国每十年进行一次全面的人口统计，2010年排名前20位的大都市区聚集了37.4%的人口，生产了46.6%的GDP，获得了63%的专利，大都市区同时是创新中心。我国2010年排名前20位的城市人口占全国人口的9%，GDP占全国的29%，分别比美国低28.4和17.6个百分点。这种差距反映出我国人力资源空间配置效率上的差距，我国人口和经济的集聚水平远低于美国，同时，也指示着我国人口空间流动和城市人口结构调整的方向。
布鲁金斯学会认为，美国经济不是50个州的经济，而是“大都市区经济（Metropolitan Economies）”。在这个意义上，新产业革命的竞争是全球大都市区之间的竞争。为抓住新产业革命的历史机遇，实现中国经济高质量发展，应优化人口的空间结构，须废止严格控制特大城市人口和用地规模的相关政策，提高我国最具发展潜力城市的竞争力，使特大城市为核心的大都市区成为经济增长的发动机。
一、 新产业革命背景下发达国家大都市区的发展趋势
大都市区和都市圈都是对英文“Metropolitan Area”一词的两种不同翻译方式，都市圈的译法来自日本。二战后，在美国占领下，日本开始使用大都市区的概念，并把“Metropolitan Area”一词翻译为“都市圈”，日文的“都市圈”写法与中文完全相同，导致一些学者直接使用日文的译法。但都市圈的译法容易造成圆圈状地域的误解，导致随意画出半径100公里、150公里甚至更大的都市圈，而忽略了大都市区本质上是地方劳动力市场（local labor market），是一个由大城市和存在较高通勤联系的邻近县市组成的区域。由于人们一般不会在工作日到80公里以外的地方上班，大都市区的地域面积一般不超过2万平方公里。根据2010年的人口统计，美国排名前20位大都市区的平均面积为1.94万平方公里。
美国在20世纪20年代城市化率达到50%以后，开始进入大都市区化阶段，二战后进入快速发展期。1960年美国大都市区人口占全国人口的比例为63%，2010年366个大都市区人口占全国人口比例为83.7%，576个小都市区人口占全美人口的10%，比2000年下降0.4个百分点（Census Bureau， 2011）。美国人口向大都市区集聚的过程仍在进行中。2010年美国排名前100位的大都市区聚集了65%的人口，生产了75%的GDP，获得了92%的专利。美国是第三次产业革命的发源地，也是新产业革命的先行者，美国人口向大都市区集聚不过是美国信息技术和智能技术为代表的新产业革命在人口空间结构上的映射。
美国多个城市对亚马逊第二总部落户的竞争，可以说明美国城市适应数字经济、知识经济发展的趋势。2017年亚马逊宣布要建立第二总部，承诺将为选址城市新增5万个工作岗位，其基本要求是交通便利、百万人口以上的城市化地区，邀请各地政府竞标，北美有238个城市相继响应。作为美国最大的城市和世界金融中心，纽约给出了极为优惠的条件吸引亚马逊入驻，包括与曼哈顿只有一桥之隔的黄金地段作为备选地，希望借此加速高科技产业在纽约的聚集。在亚马逊之前，谷歌、Facebook、Twitter都在纽约设立了第二总部。谷歌计划将纽约市的员工人数增加1倍，达到近2万人，而Twitter的第二大办公室就位于纽约曼哈顿。集聚经济的内在规律决定了数字技术公司都要在人口最多城市的中心城区落户。
二战后，英国为解决伦敦人口过分集中、交通拥堵和环境污染等问题，曾颁布《新城法》和《新城开发法》，在伦敦环形绿化带以外规划建设了多个卫星城。撒切尔政府在1980年宣布新城委员会和开发公司至90年代前解散，以后任何新城扩展项目政府不予贷款，只由私人投资来进行。这标志着英国计划经济色彩浓厚的新城运动经过30多年发展后走向终结。
本世纪以来，数字经济、生产性服务业的发展推动伦敦市政府改变了城市发展战略，伦敦开始注重中心城区的城市更新。2004年大伦敦政府提出了“让城市精英阶层重回城市中心”的城市复兴计划，公布了新一轮的大伦敦空间战略规划，首次提出建设城市活力中心区（Central Activity Zone，CAZ，或翻译为中央活动区）的概念。活力中心区是适应数字经济服务经济发展对商务中心区（CBD）功能的进一步扩展，它包含CBD所有功能，又增加了文化娱乐、行政办公、餐饮、购物等其他服务业态和居住区域。城市活力中心区（CAZ）通过“创造一种人们所期盼的高质量和具有持久活力的城市生活”，来实现产业聚集、人才汇聚，进而带动经济发展、城市复兴。
随之而来的是伦敦连续数年在中心城区进行的城市更新，特别是在金丝雀码头、肖尔迪奇区、国王十字区等发展滞后的东伦敦地区进行的高密度、高强度开发，形成了全新的满足高质量生活要求的活力中心区。肖尔迪奇的伦敦科技城已经吸引亚马逊、思科、英特尔、推特、高通等高科技企业进驻，人才密度居全球前列，成为伦敦“硅谷”，有力推动了伦敦数字经济、金融业和高科技产业的发展。
伦敦的城市活力中心区已经成为世界上最具吸引力和竞争力的新型中心城区，伦敦活力中心区（CAZ）的面积为33.7平方公里，仅为伦敦面积的2.14%，但该区域2013年提供了170万个工作岗位，占伦敦的33.33%；其产出为伦敦GDP的55%，占英国的10%；它包含了英国政府所在地、国际知名的购物中心、文化和历史遗产，以及23.7万居民的住所。伦敦拟进一步增加中心城区的工作岗位数量，规划从2011年到2036年在CAZ所在的10个自治市增加46万个工作岗位，其中58%在CAZ之内，即在活力中心区（CAZ）内每年要增加1.1万个工作岗位（Greater London Authority，2016）。
日本人口向三大都市区，特别是东京大都市区集聚的趋势更为明显。东京、大阪、名古屋等三大都市区聚集了日本50.9%的人口，创造了70%的GDP。日本著名经济学家藤田正久认为，20世纪 50年代中期到70年代中期，日本的产业结构从轻工业转向重化工业，日本的城市空间结构从战前的东京-大阪两极结构，转变为以东京、名古屋、大阪、北九州大都市区为核心的太平洋工业带；20世纪 70年代中期开始，日本的产业结构从重化工业转向高技术产业、服务业等知识密集型产业，而以知识为基础的高技术产业和生产性服务业基于面对面交流的需要，倾向在人口高度集聚的东京发展，日本的城市空间结构正在转变为以东京为中心的单极多层结构的城市体系。
人口向东京的集聚导致了东京的高密度开发。东京大都市区的高密度开发主要分布在山手线（中心城区内34.5公里的轨道交通环线）的枢纽车站上，特别在本世纪，为适应数字经济、服务经济的发展，日本政府大幅度放宽了山手线上多个枢纽车站的容积率限制，东京大都市区“站城一体”的开发密度和开发强度达到了前所未有的规模。山手线上“车站城市”所包含的城市功能比伦敦的“活力中心区”更丰富，其主要做法是在山手线的10来个轨道交通枢纽车站及其周边进行高强度高密度开发。
例如，山手线上的涩谷站有8条轨道交通和地铁线路交汇，是东京交通最便利的地区之一。2005年涩谷车站周边被日本政府选定为特定城市更新紧急强化区，允许进一步放宽容积率限制，进行更高强度的开发。由于增加城市公共空间，东急电铁“涩谷之光”项目获得容积率奖励，容积率由原来的7，提高到接近14。东急电铁在涩谷站周边的项目分三期开发，其中的涩谷川大厦于2018年完工，谷歌日本总部入驻大厦14-35层。三期项目将在2027年完成。涩谷车站成为融创意产业、商务办公、文化娱乐、观光购物、居住等功能的“车站城市”。集各种城市功能的城市综合体高密度集聚，使涩谷成为日本最具活力的创意产业中心。2015年涩谷车站每日的乘车人数高达323万，在东京大都市区排名第二。
本世纪，伦敦、纽约、东京大都市区的人口都在增长，特别在中心城区都出现人口密度增加的趋势，这是新产业革命推动的人口空间配置。
二、 新产业革命导致人口向大都市区集聚的内在机制
每次产业革命都是由技术革命引发和推动的。当新技术革命融入社会生产活动，即新技术不再只是实验室的样品，而是转化为市场上可销售的产品，出现新的生产方式或新的产业部门，导致产业间分工和劳动分工的进一步深化，就开始了新一轮产业革命。第一次产业革命，是以蒸汽机为代表的动力技术革命，出现了蒸汽机为动力的火车、轮船、纺织机等替代人力、畜力的工作机，带动了机械工业、钢铁工业、煤炭工业等一系列产业部门的发展。第二次产业革命，是以电力和内燃机为代表的动力技术革命，出现了发电机、电动机、汽车等效率更高的动力机械，进一步带动了机械工业、冶金工业、石油化工等产业部门的发展。第三次产业革命，是以计算机和数字通讯技术为代表的信息技术革命，出现了计算机、集成电路、手机、互联网等信息处理产品，推动了数字技术创新和数字经济的发展，带动了精密机械、半导体、软件等一系列产业部门的发展，导致的技术复杂程度呈指数增长。第四次产业革命，是以人工智能和机器人技术为代表的智能革命，涉及智能制造、新材料、基因工程等更为广泛的产业领域。
如果第一次产业革命是用煤炭代替人力、畜力的动力技术革命，第二次产业革命是用二次能源代替一次能源的动力技术革命，那么第三次和将要来到的第四次产业革命则是信息技术和智能技术的革命。前两次产业革命是用机器部分解放和强化人的体力，新产业革命则是用机器部分解放和加强人的智力。人要用智能机器人代替人进行一些需要智力的工作，就需要知道怎样才能使机器有智能，就需要比智能机器人有更多的知识。越复杂、越智能的机器，越需要更大量的教育、研发、设计、运维活动，而直接进行生产制造的工作则相对缩小。
城市空间是人类进行生产生活活动的空间，以动力技术革命为基础的产业革命，导致就业岗位主要在靠近动力源的工厂车间，而以信息技术智能技术为代表的新产业革命，导致信息处理、研发、设计、管理的工作岗位大幅度增加，大量就业岗位向写字楼、实验室转移，研发、设计、管理等知识型员工和服务业员工成为就业主体，信息处理和知识创造成为主要的生产活动方式。
不仅数字技术公司主要从事信息处理知识创造的工作，制造业公司为了提高竞争力也要进入“微笑曲线”的价值链两端，研发、设计、品牌和营销管理、售后服务成为制造业公司的核心业务。这不仅不会削弱制造业的竞争力，而会提高制造业生产活动的效率。这不是“去工业化”，而是更多发挥信息和知识的作用，进行新技术、新产品创新，使生产制造和流通活动更有效率，更好满足市场需求。
例如，华为这样的制造业公司，大部分员工从事研发、设计、营销、管理工作，而不是直接的生产制造。华为公司18万员工中，8万人从事研发，6万人负责销售和售后服务，生产制造员工仅6000人，而且主要负责自动生产线的监控维护。当制造业生产线上的员工被机器人所替代，工业园区的员工数量会相对下降，研发设计大厦中的信息处理知识生产活动会大幅度增加。
第三次技术革命引发的产业革命，表现为一大批与信息智能等数字技术相关公司的崛起，出现了微软、谷歌、苹果等跨国公司。2007年-2017 年，全球市值居前10名的公司中，信息和互联网科技公司从1家增长至7家。而这类公司的工作岗位一般在大城市的写字楼或园区。第二产业可以在工业园区发展，而生产性服务业企业，如各种类型的金融机构、研发设计机构、律师事务所、会计师事务所、各类咨询教育机构等，为获得集聚经济优势要在人口集聚程度高的大城市发展，而且在交通便利、人口密度高的大城市才更靠近客户，才有更大的生存和扩展空间。在中国，阿里巴巴和腾讯等数字技术公司的大多数工作岗位都在特大以上城市。因此，第三次产业革命引发的产业空间布局变化表现为，数字技术公司和企业的研发、设计、营销、管理等生产活动向大城市，特别是人口规模大的大都市区集聚。这一趋势在本世纪已经表现得更为明显。
伴随新技术革命而涌现出大量与信息智能相关的数字技术公司、生产性服务业企业，这类知识密集型产业的生产活动倾向集聚在人口规模大密度高的大城市，才能获得集聚经济优势，而不是平均分布在不同城市。集聚经济的匹配、共享、知识溢出等三个机制能够解释为什么企业总部、数字技术公司和生产性服务业企业更倾向集聚到大城市。
第一，匹配机制是指提高经济活动和人口的密度可以为员工与企业以及供应链的上下游企业之间提供更多的相互选择，实现效率更高的要素组合。从事数字经济和研发设计管理咨询等活动的企业有更复杂的分工，对有专门知识技能的员工有更高的要求。这类企业在2000万人口的超大城市，比在500万人口的特大城市，更能找到企业所需要的员工；在500万人的特大城市，比在100万人口的大城市，更能找到企业所需要的员工。另一方面，由于大量从事研发设计管理咨询等生产性服务业企业的集聚，有专门知识技能的人才在特大城市有更多的选择，也更容易找到合适的工作岗位。因此在人口规模大、密度高的稠密本地劳动力市场（thick local labor markets），能够形成更有效的匹配，从而提高人力资本的配置效率。这种匹配对从事信息处理和知识性工作的企业总部、数字技术公司和生产性服务业企业具有极为重要的意义，因为企业的核心竞争力是企业的知识，而员工是企业知识的重要载体。
基于同样的原因，知识型服务型企业在人口规模大、密度高的大城市能找到更多合作伙伴和客户，可以有更多的选择，从而大幅度降低交易成本。硅谷取得成功的一个关键要素是科技、资本、人才的高密度集聚。硅谷位于北起斯坦福大学所在地帕拉奥托市南至圣何塞市，在这块长48公里、宽16公里的地带集聚了2000多家高技术公司，这是世界上最高密度的高科技公司集聚，而且这些公司都是所在行业的领导者。在斯坦福大学西侧的沙丘路，两三公里长的范围里聚集了几十家美国乃至全世界知名的风险投资公司。在纳斯达克上市的科技公司中，至少有一半是由沙丘路的风险投资公司投资的。斯坦福大学研究人员的科技知识、风险资本、高科技人才的高密度集聚，使得新技术、资本、人才形成高效匹配，使得创新产品不断涌现。
第二，集聚能够使企业共享城市基础设施包括轨道交通、城市道路、通信水电供应设施、垃圾污水处理设施、学校、医院、文化体育设施提供的服务，而且在特大城市才能得到更完善的基础设施和公共设施服务。例如，500万人口以上的特大城市才可能支撑地铁的建设和运营，而在中等城市建设地铁是不经济的。
创新型企业在人口规模大、密度高的大城市才能够共享包括风险资本在内的创新生态系统，因而有更大的生存和发展机会。美国的风险资本有所谓“20分钟法则”，即风险资本投资的创新型企业通常在离其办公室20分钟行程范围内，因为风险资本提供的不仅是资金，还包括团队建设、财务、产品方向选择等一系列支持性服务，地理空间上的邻近性是重要的。
第三，集聚提高了经济活动的密度，有利于知识溢出。特别是数字技术公司和生产性服务业主要从事信息处理和知识性工作，经常的面对面交流更有利于知识溢出和创新。新想法需要面对面的思想碰撞，需要来自多方面的各种形式的刺激而不仅仅是闭门冥想。微软公司的软件开发部门是公司的核心部门，该部门自己开发出先进的系统，使得不必在同一房间面对面地交流。但他们自己却始终坚持要让该部门人员待在一起。每一个产品开发小组都强调，将他们的办公室与其他小组的办公室设在一起至关重要。这样便于磋商，增加同部门员工在楼道相遇的机会。这或说明面对面交流的重要性。
在硅谷知识溢出主要是通过人才流动和技术知识共享实现的，这与高技术公司的高密度集聚有关。萨克森宁在研究硅谷的《地区优势》一书中对此有生动的描述：硅谷以超乎寻常的快速跳槽而著称，硅谷电子公司平均每年的雇员变动为35%，而在小公司则高达59%。当工程师跳槽时，就带走了以前工作中获得的知识、技术和经验。硅谷高技术公司的高密度集聚为人才流动提供了便利，硅谷的工程师换一个新工作，只需在早晨改变一下开车的方向，不必卖掉房子，也不必给孩子换学校。不仅如此，在硅谷竞争者之间讨论技术问题的频繁程度是其他地区闻所未闻的，竞争者之间互相交流是硅谷的文化。在硅谷诞生地山景城（Mountain View ）市长伦尼·西格尔看来，“硅谷的成功因素只有两点：技术的共享和人才的流动。”
杨格定理（劳动分工取决于市场规模，而市场规模又取决于劳动分工）可以更好地解释集聚经济的自我增强现象。大城市能够满足多样化的需求从而吸引更多的人和企业进入大城市；而扩大的市场规模又导致了更细的产业间分工、更高的生产率和更多的创新，提供更多的工作岗位；导致更多的人口向大都市区集聚，形成正反馈的循环。集聚经济推动增长的核心机制是市场规模的扩大和分工的深化，因而，可以创造出更多的需求和就业，实现更高的生产率和更多的创新。
例如，大城市有足够多的人口，才能有足够大的各种多样化需求，医院才能够进行更细的分工，儿童、口腔、心脏、肿瘤、神经等专科医院才可能生存；各种类型的金融机构、律师事务所、会计师事务所等生产性服务企业才可能存在；大城市不仅需要高技能人才，同时也需要大量的家庭服务员、清洁工、街头摊贩、快递员各类人等。大都市区能够为第三产业和创新型企业提供更好的发展环境、更大的发展空间。第三产业提供的服务不同于制造业的最根本区别是，服务的生产过程和消费过程是同时进行的，而制造业产品是先生产、后消费。因此，第三产业主要在人口规模大、密度高的大城市有更大的扩展空间。我国第三产业占GDP的比重低是我国的大都市区不够多、不够大的结果。
杨格指出，从整体上说市场（需求）是由交易联系起来的生产活动（供给）的总和。这里的生产活动是包括所有产品和服务的生产活动，而不同于宏观经济学中最终产品的总需求与总供给的关系。经济学教科书通常是先讲需求理论，再讲供给理论。按照杨格的理论则应当是“供（给）需（求）合一”。
这类似于明代哲学家王阳明的“知行合一”。对哲学上“知先行后”和“行先知后”的争论，王阳明不同意把二者分开去说谁先谁后，而是“知行合一”，“知是行之始，行是知之成”。按照杨格对市场的理解，供给和需求也不能分开，不存在先有需求还是先有供给的问题，“需是供之始，供是需之成”。限制某种需求，如控制人口向特大城市的集聚，势必导致一系列生产活动不可能发生，因此失去发展的机遇。
1928年，杨格在回答为什么美国产业的生产率要高于英国时认为，这不是因为英国产业的组织效率和管理能力不如美国，而是因为美国的市场规模更大。由于没有考虑空间维度，或由于美国刚进入大都市区化发展阶段，杨格还没有意识到美国人口向大都市区集聚产生的集聚经济对美国市场规模、生产率和创新的影响。现在的美国经济则是“大都市区经济”。
三、 适应新产业革命的新型城镇化政策调整
我国的城镇化已经进入大都市区化（metropolitanization）的发展阶段，其典型表现是工业企业从相当多的大城市迁出，在大城市周边出现一些新兴城镇，形成新的人口和产业集聚，出现跨行政区划的通勤族。例如，目前每天有数十万居住在河北燕郊的居民到北京上班，每天有数十万居住在江苏昆山的居民到上海上班，每天有数万居住在咸阳的居民到西安上班。大都市区的城镇空间结构和人口分布格局正在形成。
但我国在城市发展指导思想和政策上，没有认识到高密度人口集聚对促进创新和新产业革命的重要意义，仍然继续粗放型的城镇化道路。国家发改委发布的《中国城市综合发展指标2017》报告，把城市人口密度作为城市综合发展水平的评价指标，其中人口密度在5000人/每平方公里以上，为人口密集地区（Densely Inhabited District，DID）地区；人口密度在10000人/每平方公里以上为人口高密集地区。2000年至2016年，中国实际GDP增长了约3.3倍、城市市区面积增长了约1.8倍，但人口密集地区只增长了约20%，城市人口密度在不断降低，土地的城镇化远超人口的城镇化，更说明我国人口空间配置的发展趋势不能适应新产业革命的要求。
以信息技术和智能技术为代表的新产业革命对集聚经济有更高的要求。集聚经济是一种密度经济，人口和经济活动的密度越高，集聚经济的匹配、共享、知识溢出机制越能有效发挥作用。新产业革命正在推动数字技术公司、公司总部、研发机构、生产性服务业要向大城市集聚，在中国特别是向特大城市集聚。但目前的中国的城市发展过分强调特大城市与综合承载能力之间的矛盾，仍然采用严格控制特大城市人口规模的政策，不利于新产业革命和大都市区经济的发展。
目前特大城市和部分大城市的“行政区划面积倒置”，以及“分灶吃饭”的财税体制和领导干部考核体制造成的行政壁垒，是我国发展大都市区经济的严重障碍。“城市行政区划面积倒置”是指我国城市人口规模越大，行政区划面积越小。以我国人口规模最大的一线城市为例，上海的行政区划面积只有0.63万平方公里，广州的行政区划面积0.74万平方公里，深圳还不到2000平方公里，北京的行政区划经多次调整虽有1.64万平方公里，但适于城市建设的平原地区不到6400平方公里，而2013年全国289个地级以上城市的行政区划平均面积则达到1.72万平方公里。
我国严格限制500万人口以上城市的人口和用地规模，以及超大城市区划面积过小和原国土资源部控制特大城市建设用地供给、增加“中小城市、县城建设用地供给”的政策，导致了土地资源的空间错配。其结果是，在没有市场需求的中小城市和小城镇出现了大量空置的商品房和各类开发区中大片的闲置土地。而在有市场需求的地方缺乏土地资源，大幅度抬高了超大城市和部分特大城市的房价，抬高了工商业的要素成本，降低了中国制造的国际竞争力，抑制了创新型企业和第三产业的发展，对我国实体经济的发展造成了严重损害。
我国应取消严格控制500万人口以上特大城市的人口和用地规模的政策，增加大都市区特别是核心城市的人口密度，进行资源空间配置的供给侧结构性改革，充分发挥特大城市发展第二、第三产业的潜力，进一步提高排名前100位城市的集聚经济水平，重点发展20个左右以特大城市为中心的大都市区，使大都市区成为经济增长的发动机。
每个大都市区在1.5万平方公里左右的区域可集聚多个中小城市，高密度的可容纳2000万到4000万人口。为此，需要把超大和部分特大城市的行政区划扩展到可能存在紧密经济联系的1.5万平方公里左右的区域。这仅涉及不超过20个副省级以上城市及这些城市周边的少数县，影响面较小。在操作上，可将直辖市和部分省会城市（包括副省级城市）半径70公里左右的地域，以县为单位划归相应城市的行政区划。至少要建设4万公里通勤铁路和城市轨道交通支撑20个大都市区的运行，这需要破解发展轨道交通在城市规划、土地利用、运营管理方面的体制政策障碍。
高密度发展，并不是在城市的所有地区平均地提高开发强度，而是要在大都市区轨道交通车站周边，特别是中心城区的轨道交通枢纽车站周边进行高强度、高密度开发。东京大都市区的人口密度是世界最高的，但东京的中心城区（23区）大多是低层建筑和独栋住宅，高强度高密度开发主要集中在山手线轨道交通枢纽车站周边。
大都市区是城市群的支撑点，城市群是由相邻的几个大都市区构成的，没有足够大体量且充满活力的大都市区，就难以发挥其对周边地区的带动作用。我国的城市群规划如果不以大都市区的发展为抓手，就是下一盘不做“眼”的围棋，城市群规划就会成为一纸空文。
四、破除“大城市病”恐惧症
发展大都市区经济要破除“大城市病”恐惧症。人口规模大、密度高并不是交通拥堵等大城市病的原因，城市治理能力低下和轨道交通发展滞后才是原因所在。特大城市的综合承载能力是动态变化的，对东部城市来说，水资源短缺可以通过海水淡化解决，交通拥堵可以通过交通基础设施建设来缓解。特大城市的基础设施承载能力不能满足人口增长的需要，是市场的短缺信号和投资的机会，而不能成为限制人口流入的理由，顺应市场才能把握发展的机遇。
东京近半个多世纪的发展，为消除“大城市病”恐惧症提供了有说服力的案例。东京大都市区（一都3县，面积1.35万平方公里）的人口在二战后出现快速增长，从1945年的937万猛增到1960年的1786万，当时东京大都市区轨道交通总里程约为1566公里，其中包括94公里的双复线，但仍不能满足出行需求，导致严重的交通拥堵。20世纪60年代，日本国铁在东京大都市区半径30公里范围内进行了5个方面的“作战”，在五个不同方向投入巨额资金，实现大都市区轨道交通的双复线化（以便同时开行快速通勤列车）、高架化、电气化。随着日本政府和民营铁路不断加大轨道交通建设，2015年东京大都市区的轨道交通总里程为2705公里，其中约281公里为双复线，有1510个轨道交通车站。2018年东京大都市区的人口高达3800万，人口密度是北京的2倍以上，但交通运行状况远好于北京。2016年东京大都市区的GDP为1.662万亿美元，是同年北京市GDP的4.43倍。东京大都市区创造的专利申请授权量占全日本的60%左右，也是日本的创新中心。
日本是世界上创新型企业最多的国家。根据国际上创新型企业权威评估机构科睿唯安（Clarivate Analytics，前汤森路透知识产权与科技事业部）发布的《全球创新型企业100强 2018-2019》（Derwent Top 100 Global Innovators 2018-19），2018年有12个国家和地区的100家企业入选，其中日本有丰田汽车、日本电气、佳能等39家；美国有苹果、英特尔、波音等33家；中国大陆只有华为等3家企业。Clarivate Analytics采用极为严格的评选办法从2011年开始在全球范围每年评选100名创新型企业，共有204家企业曾经入选，其中55家只入选过一次，但日本有14家企业连续入选8次，美国有12家企业连续入选8次，我国最具创新能力的华为公司入选过4次，比亚迪和小米是2018年首次入选。
应该注意的是，全球创新型100强企业的总部大都位于人口规模大、密度高的大都市区，韩国有三星等3个企业连续入选8次，其总部都在首尔大都市区，日本39个入选企业的总部都在东京、大阪、名古屋等三大都市区。人口在三大都市区高密度集聚产生的高水平集聚经济，是日本创新型企业数量居全球第一的一个重要原因。
世界银行“2009年世界发展报告”高度强调人口密度对经济发展的重要性，认为世界上三个最繁荣的地区——日本、美国、西欧，都是遵循经济地理的三个维度（提高密度、缩短距离、减少分割）推进转型，从而重塑了自己的经济地理，使得“专业化分工和规模生产成为可能”。日本50%以上的人口集聚在三大都市区，美国近40%的人口集聚在人口排名前20的大都市区。
在5000万人口以上国家中，我国的平均人口密度处在中间水平，但我国94.2%的人口居住在胡焕庸线东侧42.9%的国土上，东侧的人口密度与日本相当。人口规模大和较高的密度是中国经济增长具有竞争优势的一个重要决定因素，但与日本和美国相比，我国的人口集聚水平还有相当大的差距。在把握新产业革命机遇的国际竞争中，日本和美国正在以大都市区集聚经济的创新优势抵消着我国的人口规模优势。
从各地经济社会发展状况看，我国人口密度高的广东、浙江、江苏和一线城市普遍好于人口密度低的省市。从人口的变化趋势看，在2030年前后我国将失去人口红利，因此提高人口排名前100位城市的集聚经济水平，重点发展20个左右以特大城市为中心的大都市区，对我国经济实现长期高质量发展具有重要意义。
目前东北三省的人口密度已低于全国平均水平，更远低于东部地区的平均水平。东北三省的人口密度低、集聚经济水平低，或是近些年东北三省GDP占全国的比重和常住人口数量持续下降的原因之一。因此，在深化改革优化营商环境的同时，放开哈尔滨、长春、沈阳和大连市的人口规模控制，提高人口和产业集聚水平，是用局部的集聚经济优势抵消东北三省常住人口减少的劣势，应当是实现东北振兴的一个重要举措。这种发展战略同样适用于中西部人口数量少、密度低的省市。
发展大都市区经济，提高人口和经济活动集聚水平不仅有利于创新，不仅是信息和智能技术为代表的新产业革命的内在要求，也是脱贫攻坚实现乡村振兴的必由之路。
2018年我国第一、二、三产业占GDP的比重分别为7.2%、40.7%、52.2%。1980年到2018年，我国农业产出（第一产业）占GDP的比重从30.4%下降到7.2%，而同期农村人口占全国人口的比重仅从80.6%下降到40.42%。这意味着1980年每百分之一的农民生产了0.377%的 GDP，而2018年每百分之一的农民只生产了0.178% 的 GDP，2018年农民从农业生产中获得的收入所占GDP份额不到1980年的一半。这38年间农民生活水平和收入水平的提高，主要依靠政府补贴和外出打工收入。如果不把大量的农村人口转移到城市，实现农业生产的规模经济，大幅度提高农业劳动生产率，乡村振兴是难以实现的。
国际比较更能说明我国农业农村农民的问题所在。美国2015年第一、二、三产业占GDP的比重分别为1.65%、29.38%、68.97%，从事这三次产业的人口比重分别为1.53%、18.95%、79.52%。美国每百分之一的农民生产了1.078%左右的GDP，其相对份额是我国农民的近10倍。因此把大量农村人口转移到城市进入第三产业，是解决三农问题、实现乡村振兴的最主要出路。1980到2018年间我国第二产业占GDP的比重下降了8.3个百分点，出现不断下降趋势，第二产业容纳农村转移人口的能力极为有限，只有发展第三产业才能容纳大量的农村转移人口，而特大城市和大城市才能提供更大的第三产业发展空间。因此重点发展20个左右以特大城市为中心的大都市区对实现乡村振兴具有极为重要的意义。
值得注意的是，继8月6日国务院关于《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》（下称《临港新片区总体方案》）公布12天后，中共中央、国务院《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》（下称《建设先行示范区的意见》）也正式发布。半月之内，两项重大决策相继出台，影响的不仅是两座超大城市的命运，或更是影响中国经济的战略布局。
《临港新片区总体方案》明确提出，上海要“强化开放型经济集聚功能”，“建设集成电路综合性产业基地”，“推动智能汽车、智能制造、智能机器人等新产业新业态发展”。要建设民用航空产业集聚区，以大型客机和民用航空发动机为核心，加速集聚配套产业，推动航空全产业链发展。《建设先行示范区的意见》提出，深圳要“加快实施创新驱动发展战略”，“大力发展战略性新兴产业，在未来通信高端器件、高性能医疗器械等领域创建制造业创新中心。”
在这两个超大城市加大先进制造业布局，是否意味着超大城市在高质量发展阶段要发挥更重要作用？特别是上海临港新片区将采用“产城融合”的发展模式，规划范围的面积为119.5平方公里，至少将新增100万人口，这是否意味着要放宽严格控制特大以上城市人口和用地规模的政策？
对于该问题，8月26日习近平总书记主持的中央财经委员会第五次会议似给出了肯定的回答。中央财经委员会第五次会议指出，我国“经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式”，要“增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力”，“要改革土地管理制度，增强土地管理灵活性，使优势地区有更大发展空间”。
然而，为抓住新产业革命的历史机遇实现高质量发展，仅靠上海、深圳两个超大城市是远远不够的，须废止控制特大城市人口和用地规模的相关政策，提高城市的集聚经济水平，重点发展20个左右以特大城市为中心的大都市区，充分利用集聚经济优势，使大都市区成为催生创新型企业的温床。
在高质量发展阶段，中国大都市区之间的竞争不应是追求GDP的竞争，而应是拥有创新型企业数量的竞争。创新型城市应以拥有全球创新型企业数量的多寡为评价标准，拥有全球创新型企业数量居世界前列的国家才有资格称为创新型国家。
（文章仅代表作者观点。）
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