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财政与仁政:从清代田赋制度谈超稳定模式的治理难题

清代田赋制度几乎从一开始就埋下了无法解决的问题,而此后的近两百年基本上就是一部不断补漏洞、直到再也无法补上为止的历史。

作者:维舟 | 经济观察报书评

晚清重臣李鸿章晚年曾有一番著名的感慨,自嘲“办了一辈子的事”,却从未能“实在放手办理”,大抵只是事急时想办法暂图敷衍一时,“如一间破屋,由裱糊匠东补西贴”而已。只不过这在局势尚无太大挑战时,“即有小小风雨,打成几个窟窿,随时补葺,亦可支吾应付”,但在面临“三千年未有之变局”时,终究左支右绌,无法有效应对——因为说到底,这需要中国完成脱胎换骨的现代化转型。

虽然这说的原本是政事,但借以描述清代的国家财政制度,同样可谓丝丝入扣。像所有农业社会的王朝一样,清政府的最主要收入来源是田赋,也因其重要性而被称为“维正之供”;但问题在于,这是一种固定的土地税,无法因应社会变迁和重大挑战,其结果是人们在现实中不得不采用各种变通的法子来勉强敷衍。尤其到了晚清军兴和洋务运动,各项现代化事业都急需资金,而中央却无法通过加增田赋正项来筹款,在倒逼改革的形势之下又无力因应,这一传统制度也就此走到了尽头。可以说,清代田赋制度的兴衰本身就是中国现代转型的最好缩影,折射出这个农业文明社会中的各种问题,也最典型地体现出其转型之难。

裱糊匠困境

作为一项制度,田赋最突出的特征是其静态的制度设计。因为田赋征收的标准是根据地亩,与户口、收益并无直接关系。举例说,张三家有两亩田地,税额就根据其土地大小肥瘠折算,至于他投入肥料、人力,又或旱涝,最终造成每年收成起伏,税额都固定不变,也不会因为他子孙添丁而多缴田赋,此即康熙时确定的“滋生人丁,永不加赋”的“仁政”。

不难看出,这一制度如欲成立,前提是社会变动极小,因为除了新开垦土地,否则在理论上田赋的额度是无法增加的;矛盾的是,它本身所提供的制度激励,又加剧了这一困境,因为既然添子添孙不会导致“加赋”,那么人口增长也就自然随之而来,连穷山深谷也被开辟略尽,要增加田赋正项更难上加难。这在平日尚可,但遇到大灾、战乱等重大变故时,就不免穷于应付。然而,最棘手的还是那种渐进、累积的变迁:人口增加/流动、农业产量提高、物价波动、土地买卖都会不同程度上影响社会生活,然而此种税制却无法对此作出相应调整。

日本学者岩井茂树曾以“原额主义”来概括明清时代财政结构的特征:由于僵硬而固定的正额财政收入无法弹性、动态地回应社会变动与经济扩张的需要,当社会发展、国家机构职能扩大时,新增的财政需求就必然被迫在正额之外另谋出路。其结果是导致一种双重的现象:一方面是几乎一成不变的田赋正收,另一面则是具有很强弹性的额外财政。这种制度安排的命门就是对重大变故缺乏准备,所谓“事急从权”,有事时所能赖以敷衍过去的,就只有一系列的权宜之计。

简言之,这种僵化的财政制度日益落后于现实状况,势必造成一种“裱糊匠困境”:一个官员既要完成上级的任务,明面上的正式制度不足应对却又不准变更调整,那他就不得不东贴西补,通过亏空、挪移、浮征等各种复杂的非正式经费体系来保障基本的运作。王业键断言:“地方政府所需经费的80%或90%不得不依靠各种附加税去获得。”按黄仁宇的说法,这意味着现实运作中出现两个“不可调和的极端:原则上不折不扣地遵从严格的秩序,而事实上却是越来越多的对该原则的侵犯”。

可以想见,由于历史变迁的累进效应,越到后面,早先定下的规矩就越难执行,就好像小时候合身的衣服,随着身形长大就越来越捉襟见肘。或许也因此,此前王业键的名著《清代田赋刍论》所讨论的时段是1750-1911年间,因为正是从乾隆中期开始,这一问题变得严重起来。周健这本《维正之供》所讨论的时段近似,稍稍提早到雍正中期的1730年,恐怕正是因为此时摊丁入亩、耗羡归公,使原本非正规的经费合法化了,清代田赋制度的基本框架也由此奠定;然而演变到后来,火耗已等同于正项,人们只能重启循环,再度寻找非正式的手段来弥补制度规定与现实之间的落差。就此而言,这一“乌托邦式的制度设计”几乎从一开始就埋下了无法解决的问题,而此后的近两百年基本上就是一部不断补漏洞、直到再也无法补上为止的历史。

以往对清代田赋制度和国家治理的研究,大多在两个层面展开:一是采取社会史的视角,注重国家与社会之间的关系;二是财政史的旨趣,着眼于中央与地方之间田赋收入分配、财政管理的问题。但如果把视野放宽到清代中晚期长达两百年的尺度,或许也可以体会到,田赋制度的兴衰同样也可说是中国从传统体制向现代转型的晴雨表。

多层级的权力博弈

清代田赋制度在执行中的这种“裱糊匠困境”,有助于我们理解一个看似矛盾的悖论:传统帝制时代的王朝财政制度按说是集权的,但现实中却不得不保持一定程度上的分权;而近代太平军兴,权力按说已下放到地方督抚手中,但就国家的财税汲取能力而言,却得到了大大提升。这是因为,虽然清代的财政管理以高度中央集权为基本原则,但按弗朗西斯·福山在《国家构建》中的界定,其国家行为范围很广(理论上是无限的),在现实中的执行力则受到各种限制;而晚清厘金、关税等一系列财政改革,虽然对中央权力有所制约,但地方政府的权力范围却无形中扩大了,其执行力则大大提升。这意味着,对于晚清的百姓来说,自己所遭受的横征暴敛很可能更严密、也更无变通之道可以躲避。

这两个时期因为分属古代史和近代史,其差异性在学界一直习以为常,《维正之供》打通了其中的隔阂,发现其中贯穿始终的变迁线索,但却似乎反过来低估了近代国家能力的增长。因此,他强调清代的财政管理都受到治理成本与技术的限制,在现实操作中不得不下放权力,依靠地方完成赋税征收。用马寅初的话说,中央拥“集权”之虚名,地方收“滥权”之实惠。周健则认为这一兼有“集中”与“分散”的管理模式是户部-省-州县等各级政府间的“包征包解”。类似的治理模式,实际上不仅限于财政,社会学家周雪光称之为“行政发包制”,即中央提出目标,由各地结合实际,灵活完成。然而这种非正式的“分权”,并非西方那种权责明晰的“分权”,因为理论上清代一切收支均属“中央财政”而不应存在“地方财政”,地方既非权利主体,在现实中仍然没有独立的、制度化的权利保障,那么地方各级政府如欲解决自己的经费问题,仍须在灰色地带另找办法。

《维正之供》
周健/著
北京师范大学出版社 2019年12月

循着这一思路,我们或许也可以对晚清的现代转型有一个新的认识:中央权力之所以下到地方督抚手中,原因之一是地方在社会动员、制度变革等方面,比朝廷的应对更及时、更灵活,也更有办法开拓潜在的新财源,由此能更好地应对挑战。近代的厘金等一系列新税种和财政变革,大多起于地方,为地方督抚坐大奠定了财政基础。正因为中央与地方之间财权、职能不明,并不存在“国家之事”与“地方之事”的区别,因而原先朝廷有权征用任何地方收入,但局势变化时,地方督抚也可以反过来暗中侵蚀中央权力——乍看情形大变,症结却仍是双方权责边界模糊。

在帝制时代,君主无须任何理由来为自己分配资源的做法辩护,因为他的决定即是天意。这也意味着地方各级缺乏正当理由来为自己争取利益,因为理论上它们都不应抗拒这一决定;然而它们毕竟又有自己的利益需要维护。由于“利益”是不能公开活动的,也没有正式渠道可以为自己争取,理论上不应存有“私心”,因而上级也不会付出激励成本以促成个人利益与组织目标一致,最终反而使得这些博弈更隐蔽化,建立盘根错节的非正式机制来保护法外的既得利益。这实际上鼓励了在现实运作中,采取种种“弱者的武器”,钻空子、能闹事、傍权势,因为不如此就无法维护自己利益。就像清代漕粮负担,大多落在那些既无权势、又不“滋事”的“安分小民”头上,所谓“收漕一事,原属欺善怕恶”。

这些现象,都表明当时的中国仍非一个现代国家,其分配、交税所依据的与其说是普遍意义的法律秩序,倒不如说是根据不同层级之间复杂的权力博弈。《法国对突尼斯保护权的起源》一书中说,19世纪时的突尼斯在向内陆部落征税时,“越是小的部落越要定期纳税,而大的部落则要政府每年同它们讨价还价甚至动武,才征收到实物或现金”,这反映的是双方权力的对比:“直接税的征收反映了一种封建制度,人民不是按照假定的或真实的收入来纳税,而是相反,根据他们的势力或对抗的能力来决定。”在这一意义上,晚清督抚控制下的“省级财政”的形成,折射出的是中央-地方权力关系的消长。

现代化的后坐力

对于清代田赋制度的演变,本书已梳理得相当清晰,然而,在其书写中也隐藏着一个不时可见的倾向,那就是从现代化转型的视角出发,看到传统田赋制度不足以应对现代挑战的种种弊端。毫无疑问,这些都是无可回避的事实,何况这种“从后向前看”的视角,也几乎是这一领域普遍存在的。但这未能回答一个问题:既然这项制度有这么多显而易见的弊端,当初为何要如此设计?设计出来之后,又为何迟迟不改革,还居然能延续了如此之久?

当然,这其中的问题之一,是传统政治体制下组织制度巨大的惰性,每次都是应付了事,求一时之安稳,若非被逼到最后没有办法,是不会痛下决心改革的。然而,问题并不仅仅如此简单,因为这一被痛斥为僵化、刻板、一成不变的静态制度设计,当初的目的正是为了旨在阻止后人做出变更,“永不加赋”四字被奉为清朝祖制,所谓“万世不易之法”。“轻徭薄赋”在中国也一向广受赞誉,各级官绅无不竭力争取减轻、至少是不增加田赋,以宽民力。所谓“仁政”,本身就要留有余地,不能太过严苛,因而清代地方官但凡在意民心官声者,无不反对清查田亩。

这种制度设计的出发点,并不是一个现代社会中财税制度的效率与专业化,着意的是社会的长治久安和民心顺服,是“仁政”而非“财利”。正如周健在书中也明白指出的,传统中国社会的语境下,完纳田赋是基于王朝国家对编户齐民的人身支配;而现代财政学定义的“税收”,其实是一个近代西方的概念,指在严格的公法规范下,纳税人同意并自愿上缴的收入。从这一点来说,以“财政”的观点来看待田赋制度,是注定会觉得它问题丛生的。因为田赋、漕运对传统中国的王朝国家来说,并不是纯粹的经济制度,而是集政治、经济、社会、权力支配等诸多考虑于一身的综合安排,像社会安定这样的目的,甚至远比国家获得稳健的财政保障更为重要。漕运虽然积弊丛生,但罢停漕运却会造成大批水手、船工无以为生,仅此一端就足以阻碍变革。

生活在这一社会中的广大农民普遍对国家抱有一种伦理期待。詹姆斯·斯科特在《农民的道义经济学》中曾说:“农民诞生于社会和文化之中。这个社会和文化给予他道德价值的源泉、一组具体的社会关系、一种对他人行为的期待模式以及这一文化中其他人过去如何实现自我目标的认识。”在这样的生活中,人们所期望的是一个对他们的处境予以深切关怀的仁慈家长,但财政制度的现代化,却意味着一个非人格化的国家机器对之采取日益无动于衷的态度。在不断的变动中,不仅长期稳定的社会关系碎片化了,原先的伦理期望也落空了。

最重要的是,当这样一种国家权力转向扩张性财政而又缺乏权力限制,其结果是催生了一种与民争利的掠夺型政治权力。如果说原先的“仁政”和“祖制”还能制约各级制度的汲取能力,那么晚清随着新政事业的推进,各省普遍开征新的附加税名目,造成近代各种恶性膨胀的苛捐杂税,让百姓陷入苦不堪言的境地。如果仅从现代化视角出发,欢呼晚清财政改革的转型奠定了新基础,那就不免遮蔽了另一个面向:正是在这样的现代财政汲取之下,民众更加无力逃脱不受限制的掠夺,而原先的“仁政”至少还要求施政者自我限制权力扩张的冲动。

在晚清剧烈的社会变动下,政治伦理、财政收支、管理模式都面临全面改造,从反动态、反扩张的财政结构转向动态、扩张的结构,这实际上意味着中国从一个静态社会转向动态社会。这让中国近代的施政者陷入一个始终无法解决的两难境地:如果不变更现有财政结构,将越来越难以敷衍局面,只能积弊日深;但如果强化财政汲取的效率,又势必违背民众的伦理期待。最终当然形势比人强,近代中国在不缩小国家权力范围的情况下,大大强化了执行效率,这在很大程度上造成了一部分民众对国家权力的失望与疏离。正如黑格尔所言:“当一个社会秩序没有实现它自身的伦理原则时,就等于那些原则的自我灭亡。”

这里的症结在于,中国近代的财政结构在变革时,虽然伴随着“效率”的提升,但却并不以“赋权”作为交换。本来一个国家的财税制度在现代化过程中,应以纳税人作为主体,推动国家各项制度的变革,但在近代中国,“纳税人”仍是国家管理的客体与对象,其结果是国家的财政结构得到优化,而民众却既未得到“仁政”,也未得到“权利”。这可能是一种近代中国特有的矛盾现象:在这个国家迈向现代化的过程中,一方面是原有的赋税制度设计不允许任何变更,结果只能另起炉灶;另一方面,它看似激进的变革,却又在很大程度上延续了原有的结构特征,“财政”与“仁政”之间的张力与纠结,并未就此终结。

来源:经济观察报书评

原标题:财政与仁政:超稳定模式的治理难题

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