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【深度】中国可以在应对国际难民危机中扮演什么角色?

中国曾接收过数十万难民,也需要为潜在的难民危机做好应对准备。中国民间组织深入德国难民营调研获得的成果和经验,或许可以带来一些有益的借鉴和思考。

2015年9月2日,土耳其博德鲁姆,前往希腊科斯岛的非法移民船沉没,3岁叙利亚男童库尔迪的遗体被冲上海岸。图片来源:CFP

两个月前,一名三岁叙利亚男童倒在土耳其海滩上的照片,让全世界伤透了心。在那张令人无比震撼的画面背后,是躲藏在一组组冰冷数字下,无数令人触目惊心的难民故事。

截至11月初,联合国难民署(UNHCR)已登记有近430万前往包括土耳其、黎巴嫩、约旦、伊拉克和埃及等邻国在内的叙利亚难民,超过该国总人口的20%;有77万难民和非法移民通过地中海抵达欧洲,其中52%来自叙利亚。自2011年4月叙利亚内战爆发到2015年9月间,叙利亚难民向欧洲国家提出的避难申请已近51.3万件。

这一波难民危机的中心与中国看似遥远,但中国对难民并不陌生。历史上,中国曾接收过犹太难民和印支难民,而近年来缅甸国内的冲突,也使中缅边境上涌现出果敢“边民”

难民危机以及欧洲国家的应对措施对现有国际法提出了怎样的质疑和改进方向?欧洲经验对中国国内制度建设有何借鉴意义?中国是否可以从人道主义立场为难民提供更多帮助?“一带一路”能在其中发挥怎样的作用?中国如何为解决这一全球问题贡献“中国力量”和“中国智慧”?

一些中国“行动派”正在思考这些问题。发起“叙利亚难民危机德国难民行项目”的刘毅强律师就是其中的一位。

11月2日,非政府组织(NGO)“国际法促进中心”(CIIL)在北京外国语大学法学院模拟法庭召开《叙利亚难民危机调研报告》发布会,31岁的创始人刘毅强讲述了10月15-19日在德国就难民问题进行实地调研的经历。

2015年11月2日,国际法促进中心执行主任刘毅强讲述德国难民营调研经历。来源:曾宇 / 界面

之所以选择德国,是因为德国采取积极态度应对难民潮,是欧洲接收难民最多的国家。作为“东德人”而对难民感同身受的总理默克尔更承诺斥资60亿欧元用于安置难民。在欧洲人权法院对难民问题的态度持谨慎和收缩立场时,德国却将避难权规定为一项具有宪法性地位的基本人权。

很多难民将德国视为欧洲大陆的首选目的地。叙利亚难民康迪告诉调研团队,400名同行难民曾在途经塞尔维亚时遭当地警察殴打,情急之下他们一同大喊Mama Merkel(默克尔妈妈),这凸显出德国和默克尔在难民心中的地位。

德国民众也在难民救济中展现了正能量。在杜塞尔多夫,民间组织“明爱国际”(Caritas Internationalis)被比作“宜家模式运营的商店”。为不给援助对象留下被施舍的印象,同时记录物资去向和需求,明爱国际以极低价格出售“商品”:一本书10欧分,一件T恤20欧分,一件八成新的家具只要一到两欧元。

这些细节显示,德国和部分欧洲国家在给予人道主义待遇的同时,也充分考虑到难民的人格尊严。“商品”来自当地居民或公司的捐赠,这种商店模式已在德国十多个州运行。德国政府十分重视NGO发挥的作用,因为经验表明这些组织能“更有效的把资源用在难民身上”。这或许是值得中国思考借鉴的地方。

不过,德国民众在难民问题上也出现了分化,有人支持接纳,有人激烈反对,也有人主张量力而行。随着难民源源不断的涌进和右翼团体的抗议,德国政府面临越来越大的压力,难民问题在民间也成了敏感问题。

调研前不久,德国政府刚刚要求谷歌撤下一张详细标有各难民营地址的地图,以避免难民营遭右翼团体袭击。10月17日,在科隆市负责难民事务的市长候选人芮克(Henriette Reker)遭右翼分子刺伤。随行媒体也曾在采访难民过程中经历惊险一幕,几名德国青年突然叫喊着冲向受访难民,导致录制不得不中断。

绝大多数难民收容组织出于安全和难民隐私考虑拒绝任何形式的参观和采访,而多数经历长时间艰险跋涉的难民表现出“创伤后应激障碍”(PTSD),对与陌生人交流保持警惕,有很多顾虑,加之能讲英语的难民很少,本该是调研重点的难民却成了最大的困难。

调研随行媒体负责人、凤凰视频主编邓莹晶讲述德国难民营调研经历。来源:曾宇 / 界面

“在通过政治方式最终解决叙利亚武装冲突之前,退而求其次地鼓励和支持难民产生地周边国家创造接受、安置难民的条件,是另一个缓和难民危机的方法。比之向德国提供安置难民的人道主义援助,更迫切的是向这些周边国家提供支持。” 调研团队在报告中如是建议。

对于叙利亚难民危机,中国方面的基本立场是在力所能及的范围内提供必要的人道主义援助,也阐明了“政治解决叙利亚危机”以及“坚决打击恐怖主义”的立场。报告认为,中国有为德国解决难民危机提供力所能及的人道主义援助的可行性,后者也有需要,而更好的沟通和协调是关键。

刘毅强表示,在柏林与德国官员就援助物资问题进行交流时,他感叹为什么不能从中国走铁路拉几车皮过去。他对《环球时报》说:“德国因为情况紧急缺少给难民的床铺,曾找美国和加拿大的红十字会支援,可为什么就没想到中国呢?渝新欧铁路的终点就是德国,如果中国提供援助的话,一星期就能到达德国。”

德国呼吁全世界共同应对难民危机,而除了希望中国能加大人道主义援助力度,德国外交部官员还对调研团队表示,由于难民中有相当一部分人来自巴基斯坦和阿富汗,而中国在这一地区有很大影响力,如果中方能在维护阿富汗局势方面投入更多关注,将能在一定程度上缓解德国方面的压力。

毕业于中国人民大学法学院的刘毅强曾担任红色高棉国际特别法庭被害人代理律师,而他和难民问题专家、中国政法大学国际法学院教授梁淑英正是借那次机会认识的。“我觉得有缘人总会走到一起,他和我说的缘,就是难民” ,梁淑英说。

历史上,中国也与难民很“有缘”。1960年代“印尼排华”和1970年代“越南船民危机”都曾引发难民潮。1978-1982年,中国就接受了28万印支难民,梁淑英说,“我们对难民的接纳、安置和保护,基于当时中国的状态是很不容易的。越南、柬埔寨、老挝人都跑过来,外交部副部长都不知道这些到底是什么人。难民署说,他们就是难民,我们给你们援助,你们接收吧。”

“中国接受越南难民的时候,(他们)扛着凉席,拉着孩子,东兴市(当时叫县)的河很窄,淌着就过来了。所有难民都是背井离乡,前途未卜,那个时候到这里来,有吃、有喝、有住,晚上学校住的全是难民。中国没有德国难民营那么好的条件,现在让我们接收难民也不可能有那么好的条件,”她说,“当时中国人就是一股骨气,觉着我饿着肚子没关系,我得给你吃。”

不过,“我们中国对难民的接收绝不只是1978年的事” ,梁淑英强调。二战期间,时任中国驻维也纳总领事何凤山用他签发的上海签证帮助成千上万犹太难民来到中国。“犹太人建国以后回去,这些难民中很多人成了以色列建国的第一批领导人。”历任以色列领导人都对中国战时伸出的援手心存感激,“永远不会忘记”

梁淑英说,中国对难民的接收和保护起到了一定的作用,只是世人不知道。“别说外国人不知道,中国人自己都不知道”,针对一些学者说“中国没有(接收过)难民”,她说,这是“根本不了解中国”。

中国政法大学国际法学院梁淑英教授讲述中国历史上的难民危机和制度现状。来源:曾宇 / 界面

那么,现在中国有可能遭遇类似欧洲当下的难民问题吗?报告认为,鉴于中国更融于国际社会,更适应国际难民法和国际难民保护体制,加之自身人口政策的演进,答案是肯定的。

近年来,中国周边国家的形势,如缅甸国内冲突、朝鲜旱灾、印巴对峙、中亚政局、南海争端以及阿富汗不稳定局势,都增加了难民危机出现的可能性。此外,中国经济发展带来的相对于欠发达国家的比较优势,也让一些人在合法进入中国后撕毁身份文件,成为难民身份的申请者。

既然存在面临难民危机的可能性,中国是否已做好充分准备?中国现有难民保护制度又是否足以应对难民危机?

目前,中国对难民的日常管理主要依照《出境入境管理法》,任何非中国国籍者都可以寻求中国的难民资格。难民甄别原则上应由中国政府负责,但中国政府并未接管这项工作,因此仍由联合国难民署负责。

报告称,尽管中国已经是1951年《难民地位公约》和1967年《难民地位议定书》的缔约国,但在安置移民、难民方面,中国并不像德国等欧洲国家那样拥有一整套政策与流程。

梁淑英说:“中国没有《难民法》,”《宪法》第三十二条写有“对于因为政治原因要求避难的外国人,可以给予受庇护的权利”,但“并没有说扩展到难民”,只能“作为保护、接纳难民的基本原则,但是具体怎么保护,怎么接纳,谁是难民,谁符合《难民地位公约》规定的难民定义,既没有实体法,也没有程序法。”

报告建议中国在国内层面完善难民保障相应的法律和系统。难民甄别耗时长,从事这一工作必须经过专业训练且具备丰富的工作经验。德国目前面临的一大挑战就是这类人才极度缺乏,而中国现在还没有可以从事难民法相关工作的法律从业人员。

报告同时建议,中国需要在更广泛的范围内讨论接收难民的可能性并进行准备。德国民众对待难民的态度一开始就出现分化,中国社会也存在不同的声音,但出于对这一概念的陌生,中国的反对声更明显。

调研团队发现,多元化程度越高的德国城市,在接收难民的态度上也更开放。首先,德国在历史上就曾接收过土耳其难民、库尔德难民和东欧难民,而接收过东德难民的西德城市,态度上也比东部城市开放。

报告认为,潜在的难民危机虽然会对中国构成“负担”,但也为中国社会的多样性发展提供了难得的时机,而准确把握这一时机,将从根本上强化中国与世界的联系,让中国从一个西方政治话语中的民族国家,转向成为中国传统政治话语中的天下型国家,这恰恰是中国崛起所无法回避的责任与机遇。

此外,中央和地方政府的优先考虑事项也会影响中国应对难民危机时的表现。在中央更多将边界稳定视为重中之重时,地方更多看重的是通过与周边国家的关系促进边境贸易,缓解地方财政压力。报告建议,为了应对难民危机,需系统研究如何协调中央与地方利益关系,保障难民接收工作有序进行。

北京外国语大学法学院院长万猛教授评论中国在国际规则制定中应扮演的角色。来源:曾宇 / 界面

在国际层面,报告建议,中国可以考虑进一步加强与国际红十字会(ICRC)、国际移民组织(IOM)等国际机构的联系,积极参与更多国际移民领域的协调与沟通,参与国际移民议程的政策制定。在国际社会出现难民危机时,适时派出专家提供参考意见和中国的解决方案。

北京外国语大学法学院院长万猛教授在发布会上说:“难民实际上离我们比较遥远,但是可以说又密切相关。为什么?世界上的事都是中国的事,中国的事也是世界上的事。世界70亿人口,中国占了14亿,GDP是第二大国。全世界都有中国人,你应该承担责任。”

国际法促进中心希望接下来到东欧巴尔干国家考察难民出逃路线,并考察土耳其和希腊等危机前线国家面临的问题。再下一步,是去难民发源地叙利亚和阿富汗。

至于中国的《难民法》和难民保障体系何时建立,梁淑英说:“这有中国的国情,但是作为一个学者,你可以研究,你可以促进。”她表示,不要总说德国人素质多高,中国人素质多低,“从我做起。从你开始。做一点有益的事,也是贡献。”

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