上周末刚刚结束的G20财长及央行行长会议，与会者表达了对各国过度依赖货币政策刺激增长的担忧，并呼吁要“在可能的情况下实施额外的预算刺激措施”。但对于正受到英国脱欧、土耳其军事政变和独狼恐怖袭击等多重因素影响的欧盟来说，其在财政政策上的固有缺陷可能会让其心有余而力不足。

欧洲央行当前的货币刺激政策已经接近“火力全开”，包括负利率和1.7万亿欧元的资产购买计划，但欧元区经济复苏长期疲软，通胀水平距离欧洲央行接近2%的目标水平也相去甚远。因此，外界早已呼吁要加码财政刺激措施。尤其考虑到，包括英国、日本和中国在内的一些国家均已开始放松财政政策，或者做出了类似暗示。上个月底，全球著名投资者索罗斯（George Soros）就呼吁欧盟在英国脱欧公投之后“彻底改革”财政政策。他认为欧盟需要引入逆周期的政府预算，也就是在经济衰退之际增加财政支出以刺激增长。

但他的呼吁与现实情况大相径庭。欧盟2015年财政预算为1410亿欧元，这仅相当于欧元区GDP的1%。当前，欧盟四分之三的财政收入需由各成员国缴纳。意大利学者马内利（Enrico Marelli）和西格诺内里（Marcello Signorelli）今年2月在伦敦政治经济学院网站刊文说，欧元区架构中最大的失败在于缺乏任何基于巨大中央预算的“中央财政能力”。这不仅降低了建立充足的支持实质融合的工具的可能性，还排除了在遭受大规模经济冲击时使用有效危机管理工具的可能性。

索罗斯的改革呼声使人回想起建国初期的美国（美国可以看作是一个邦联制的美元联盟）。当时美国首任财长汉密尔顿（Alexander Hamilton）曾强有力地说服了反对者，主张联邦政府承担各州债务并扩张税收政策。

作为一个高度去中心化的国家，美国除了各州和地方政府的财政体系之外，联邦政府也建立了强大的财政预算。美国联邦政府的主要财政收入是联邦税收，1960年至今联邦开支平均相当于GDP的21%。联邦预算提供社会保险和国防军事开支，基础设施建设和社会治安等开支则依靠州和地方政府执行。联邦政府也会向州和地方政府拨付补助资金，以2010财年为例，其大约相当于联邦总开支的17%。

《经济学人》的文章说，美国的做法之所以行得通，是因为税收收入和劳动力能够轻易地从一个州转移至另一个州。这也就意味说，当某个州陷入困境时，这个美元联盟能够为其提供必要的财政帮助。多少有些讽刺的是，英国央行行长卡尼（Mark Carney）去年年初曾敦促欧元区建立财政联盟。他当时指出，加拿大、美国和英国等成功的货币联盟都实行了相应的安排，以引导公共资金在任何需要的时候从状况良好地区转移至遭受困境的地区。欧盟恰恰缺少这样的机制。卡尼在就任英国央行行长之前曾担任加拿大央行行长。

《经济学人》的博客说，欧盟预算中未来五年数额最大的单笔开支是农业补贴，占总开支的38%；几乎所有的基建等项目开支也都作为补助金发放给各成员国政府。但多数成员国耗资最大的社会福利项目，如失业保险和医疗保险，依然由成员国自行承担。文章说，虽然欧洲法院（European Court of Justice）和欧洲央行负责欧元区货币政策，但作为非选举产生的机构，它们无力帮助修补欧盟最大的缺陷——“民主赤字”（democratic deficit）。

实际上，欧盟条款中对财政政策做出了统一的制度性安排。欧洲央行在阐述欧盟财政政策时这样写道：“在一个诸如欧元区这样的货币联盟中，组成联盟的主权国家保有对各自财政政策的责任，财政约束的必要性就更大了。各国不再拥有货币和汇率政策来应对具体的冲击，但如果财政政策基础牢固，就能够更好地缓解这些冲击。”

欧盟规定了所谓的“过度赤字”及具体参考值——成员国一般性政府预算不超过GDP的3%、总债务不超过GDP的60%。为了约束成员国恪守上述所谓“接近平衡或盈余”的预算参考值，欧盟各成员国签订了《稳定和增长条约》（Stability and Growth Pact）。这些制度安排使得欧元区在成为一个货币联盟的同时没有成为一个财政联盟。

欧盟财政制度缺陷在此前的债务危机中也饱受诟病。《卫报》去年的文章说到，欧债危机的教训是：这些使用欧元的国家缺乏一个将资源从该货币联盟某一地区转向另一地区的共通机制，因此付出了沉重代价。由于缺乏与货币联盟相对应的财政联盟，欧盟无法将经济状况较好成员国的税收转化为经济较差国家更高的财政开支。

文章特别提到了对希腊债务问题态度强硬的德国。德国从一开始就对单一货币持保留态度。当德国人得知希腊等国家将成为欧元区创始成员国时，他们表现得很惊讶。因为他们知道，这些经济体相对疲弱且低效。但他们当时认为欧元区成员身份能够起到约束作用，并迫使这些国家实施结构性改革从而变得更具竞争力。

结构性改革恰恰是德国在加入欧元区后所做的。他们改革了劳动力市场，降低了实际薪酬，削减了社会福利。此后，德国失业率低于5%，维持着财政盈余和巨大的贸易顺差。希腊危机期间，德国领导人想要传达的信息是，如果我们能做这样的（紧缩）改革，那么其他欧元区国家也能做到，这是在1999年欧元区创立时大家签字确认的。

在外界看来，德国的做法可能有些奇怪和误导性。在维持预算盈余的同时，德国却劝告其他欧元区国家通过出口解决问题。文章说，如果默克尔当时减税，德国消费者有可能会开始购买希腊、西班牙和葡萄牙的商品。

前述两位意大利学者指出，欧盟自全球金融危机以来实施的紧缩政策，实际上是基于对财政基数大小的错误假设。现实世界中，财政基数要大得多。这样的后果是紧缩措施太过严苛、持续时间太长并且实施范围太大。这一错误政策导致产出下降，再加上通胀接近于零，就使得债务与GDP的比率长期高企。从这个角度来说，紧缩政策失效已经不攻自破。

但显然，德国时至今日依然在欧盟内部坚持推行着“奇怪”观念。眼下，欧盟正考虑对葡萄牙和西班牙实施处罚，原因正是所谓的“过度赤字”。

彼得森国际经济研究所（Peterson Institute for International Economics）今年2月发表的文章说，欧盟当前的应对策略是利用《稳定和增长条约》所规定的灵活性，但这是低效的。这一策略预示着，以最大潜力增长的国家可能出现其并不需要的财政扩张；而有较大产出缺口、需要更强劲增长的国家可能出现财政紧缩。

文章说，《稳定和增长条约》是为一个已经不复存在的世界所创立的。它是为这样的经济环境所设计：利率高于零、通胀率为2%；在财政政策专注于长期可持续性的同时，货币政策能够在经济衰退期间大幅降低利率。在这样的世界里，财政赤字越小越受欢迎，没有必要实施统一的欧盟财政政策。不过，这样的制度设计是基于一种非对称方式：成员国能够被迫收紧财政政策，但不能被迫放宽。

那样的世界已经作古。当前的欧元区利率已经低至负区间，通胀水平接近于零。这样的情况预计数年内都不会恢复常态。如果下一次衰退来临，欧洲央行将无力通过降息缓解冲击。结果是，衰退将更加严重、持续更久，最终降低潜在经济增速。

尽管这可能并非确定的事实，但欧洲决策者必须防患于未然。他们必须承认财政政策必须作为主要的政策工具之一，并且即刻行动。

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