文/中国财政科学研究院金融研究中心副研究员 封北麟

在第十三届全国人大一次会议上，李克强总理在政府工作报告中明确提出，2018年推动重大风险防范化解取得明显进展的攻坚任务之一是防范化解地方政府债务风险，并从三个方面提出了具体工作内容：一是严禁各类违法违规举债、担保等行为；二是积极稳妥分级处置地方政府存量债务；三是健全规范地方政府举债融资机制，合理扩大地方政府专项债券发行规模与使用范围。

目前看，这三方面的工作已经发布了相关的政策文件、构建了框架性的工作机制和管理办法、取得了初步积极成效，2018年将在前期工作的基础上，加大工作力度，巩固已有战果，取得治理长效。同时，面对痼疾新疡，要调整债务管理思路，出新招、获奇效。

严禁各类违法违规举债、担保等行为

此次政府工作报告将严禁各类违法违规举债、担保等行为，也即媒体广泛热议的地方政府隐性债务问题，作为2018年治理地方政府债务风险的首要问题提出，至少说明两方面问题：

一是当前地方政府违法违规举债、担保等行为依然较为严重，政府债务管理工作的重心应当并且已经开始转移，从过去重点关注地方政府显性、直接债务，逐步转向重点关注地方政府因各类违法违规举债、担保等行为形成的隐性、或有债务，尤其要关注在推广政府与社会资本合作过程中可能形成的各类隐性债务和隐匿的财政风险。

二是债务管理的法制化取向十分明确。自2014年8月新修订《预算法》以来，国务院、财政部出台了一系列政策文件规范地方政府举债融资行为，已经从法律层面赋予了地方政府举债融资权限并构建了相应的管理办法，摆脱已往地方政府举债“无法无规”可依的模糊局面。因此，当前地方政府债务管理必须以法律为准绳，依法举债、依法界定政府债务、违法必究，维护法律的权威性。债务管理的法制化是有效管控地方政府债务风险的最基本的制度保障。

积极稳妥分级处置地方政府存量债务

根据财政部数据，截至2017年12月末，全国地方政府债务余额164706亿元，其中政府债券147448亿元，占比89.5%；非政府债券形式存量政府债务17258亿元，仅占10.5%。

数据充分说明当前我国政府债务管理公开化、市场化、法制化趋向已经十分明显，但同时也意味着地方政府债务偿还的市场约束力和兑付刚性也显著增强，地方政府违约的负面影响更大、风险更高，债务重组与财政重整的成本也更高。

因此，积极稳妥处置地方政府存量债务，尤其是加强应急处置机制建设，具有更为重大的意义。当前，我国地方政府债务风险总体可控，但是对于部分债务率接近和超过警戒线的省份而言，债务风险依然较高，尤其是仍未找到突破经济发展困局的地方政府，更要关注存量债务管理，强化偿债管理，落实完善应急处置机制。

在处置地方政府存量债务过程中，强调省级政府负总责、省以下各级政府各负其责，实质上是再次重申中央对地方政府偿债实行不救助原则，斩断地方政府的机会主义倾向，消除潜在道德风险。

健全规范地方政府举债融资机制

2018年，健全规范地方政府举债融资机制的首要工作是进一步扩大丰富项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券的发行规模和品种。从政策层面考虑具有两个方面的必要性：

一是保持积极财政政策取向。李克强总理在政府工作报告中提出，2018年积极的财政政策取向不变，全国财政赤字率拟安排2.6%，比2017年预算低0.4个百分点；中央财政赤字1.55万亿元，地方财政赤字8300亿元。赤字规模与2017年持平。因此，要继续保持积极财政政策取向，必须开拓可行的政策渠道。根据财政数据，截至2017年12月末，我国地方政府一般债务余额103322亿元，占比62.7%；专项债务余额61384亿元，占比37.3%。专项债务存量规模远低于一般债务规模，发行规模可进一步扩大。尤其是一般债务受赤字规模影响，发行空间受限，而专项债务不计入赤字，在债务限额适当放宽条件下，发行空间相对较大。因此，相比2017年，2018年专项债券的发行规模扩大了5500亿元至1.35万亿元，有力地保持了积极财政政策取向。

二是通过丰富专项债券品种，扩大专项债券使用范围，可以有效加大对三大攻坚战的支持，确保财政资金更多向创新、“三农”、民生等领域倾斜。当前，我国已经推出土地储备专项债券、收费公路专项债券、轨道交通专项债券，未来可在棚户区改造、环境治理、养老保障、双创等具备发债条件的领域陆续推出棚改专项债、环境治理专项债、养老保障专项债、创新创业专项债等，开拓政府筹资渠道，提升财政支持力度。从市场层面看，丰富地方政府债券品种有利于政府债券市场的深度发展，丰富投资者结构、提升市场流动性、提高政府债券收益率曲线的基准定价作用等都具有积极意义。

引导地方政府阳光融资

面对屡禁不绝的地方政府隐性债务问题，应当适度调整目前“逢洪筑坝、遇水建堤”的债务管理思路，从强化政府投资管理与债务资金使用、建立资本预算制度入手，将债务管理重心前移，从源头治理地方政府债务。

一是要强化政府投资管理和债务资金使用管理。偿债能力与债务规模、结构的失衡是导致债务风险暴露的根本原因，而偿债能力的高低最终取决于举债投资项目是否可以产生与债务偿还相匹配的投资收益（其货币形态即现金流）。如果债务资金的使用符合区域发展的现实需要，实现政府财力的持续增长，与社会经济发展形成良性循环，此时形成的债务就是良性债务，债务风险可控。因此，管控地方政府债务风险的首要前提是建立科学有效的地方政府投融资管理体制，将政府债务管理重心前移，实现政府债务资金“借、用、还”一体化管理。

二是推动资本预算制度建设，统筹地方政府投融资，提升投融资决策与债务管理的科学性。虽然，我国早在1994年《预算法》中提出了复式预算理念，但是至今也未能真正实现经常性预算与资本性预算全面有效分离，这也为日后的地方政府投融资和债务管理乱象埋下伏笔。因此，在我国新型工业化、信息化、城镇化大发展的今天，可以考虑建立资本预算。建立资本预算，有助于充分区分“经常性支出”与“资本性支出”这两类具有不同经济特性的政府收支行为，实现政府投融资活动的单独建账、独立核算，为有效管理政府债务提供坚实的财务基础。建立资本预算也有助于统筹当前分散化、碎片化的地方政府投融资活动，强化投融资预算约束，为全面摸清债务家底、提升预算透明度、提高政府债信评级的有效性以及债券市场的约束力、科学编制政府综合财务报表、正确评价财政偿债能力与健康程度提供可靠的数据基础。