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【深度】深圳楼市要学新加坡,至少先过两道坎

深圳市住房和建设局局长张学凡日前表示:“新加坡是深圳学习榜样,将来深圳市60%市民住在政府提供的租赁或出售的住房中。”对此,专家指出,扩大保障性住房供给是一个漫长的过程,如果不从根本上摈弃土地财政,很难获得真正的成功。

2020年3月18日,深圳福田CBD。图片来源:人民视觉

记者 樊旭

刚刚过完40周岁生日的深圳经济特区提出要学习“新加坡模式”,为超过一半的市民提供保障性公共住房,消息一出引来八方关注。

据第一财经报道,深圳市住房和建设局党组书记、局长张学凡8月28日在深圳房地产盛典暨行业综合评价发布会上称:“新加坡是深圳学习榜样,将来深圳市60%市民住在政府提供的租赁或出售的住房中。”

为60%的市民提供保障性公共住房,这对于常住人口已达到1343万并且还在不断增长的深圳来说,绝对是一个浩大的工程。深圳去年被党中央赋予建设中国特色社会主义先行区的使命,眼下又正值“十四五”规划出台当口,深圳住建部门负责人的这番言论不禁引人遐想。未来深圳乃至中国的房地产格局是否因此转向?

分析人士指出,受制于土地供应和长期以来房地产拉动经济增长模式的限制,扩大保障性住房供给是一个漫长的过程。但如果不从根本上摈弃土地财政,保障房建设很难获得真正的成功。

“组屋”(HDB Flats)是新加坡政府1964年推出的住房保障计划。当时,新加坡住房短缺问题严重,为保障居民住房需求,政府面向中低收入家庭建造了一批批“组屋”。

公开资料显示,组屋由政府直接定价,一般价格仅为私人住宅市场价格的1/3。作为政府保障性住房,组屋设定了严格的分配管理制度来抑制房地产市场的投机行为。比如,新加坡政府规定,屋主拥有及实际居住组屋至少5年,才可进入市场交易,且政府要征收10%-15%的附加费。

在保障民生的定位下,组屋得到了民众的青睐。伴随着中央公积金制度的设立以及新加坡之后的经济腾飞,组屋需求持续走高。到了1970年代,这个国家将近半数的人口住进了组屋。

根据新加坡建屋发展局发布的数据,截止到2018年,组屋供应超过105.6万套,容纳了325万新加坡公民入住,占到全部国民人口的81%。

值得一提的是,为了能够持续提供住房资源,新加坡采取集约型用地等方式提高土地使用率。同时,为避免土地财政哄抬房价,土地出让金不能被政府部门直接使用,必须作为政府储备资金交纳到国库。

分析人士指出,从新加坡经验来看,其住房保障计划的成功依托于两大要素:一是大量的住宅土地供应,二是低廉且稳定的售价。而深圳目前并不具备这样的条件。

早在2018年,深圳就发布了一则被业内称为历史性住房改革的意见稿。这个名为《关于深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见》提出一系列重大改革措施,如租购并举,未来市场商品住房占住房供应总量的40%左右,且以普通商品住房为主,其他三类保障性住房人才住房及安居房、公共租赁住房各占总量20%。

广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉对界面新闻表示,多年来深圳一直在向扩大保障性住房的方向努力,但由于土地资源限制等原因,成效并不是很理想。

近十年,深圳住房供应始终处在较低水平,且整体看是下跌趋势。中国指数研究院的数据显示,2019年,深圳全市共计推出商品住宅437.77万平方米,供应面积同比增长15.1%,经过两年的持续增长,全市商品住宅供应量才恢复至2016年的水平。

另据今年4月深圳市住建局发布的《深圳市住房发展2020年度实施计划》,目前该市居住用地仅占建设用地的22.6%,低于国家25%-40%的标准。

深圳市政府似乎也意识到了土地供应不足的问题,试图盘活多个渠道来提供更多可用的住宅土地。

去年10月,深圳市出台《深圳市落实住房制度改革加快住房用地供应的暂行规定》,在原有四种供应渠道(新供应、城市更新、棚户区改造、土地整备留用地建设)的基础上,增加了原农村集体未完善征(转)地补偿手续用地、基础设施配建和轨道交通用地综合开发等七种住房用地供应渠道。

但在李宇嘉看来,盘活用地是一个很漫长的过程,“没有十年”完成不了。他认为,短期来看,工业用地和交通用地转为住房用地还比较值得期待。

“一方面,现在深圳产业转型后用不了那么多工业用地了,这个空间可以释放很多;另一方面,在交通强国和粤港澳大湾区交通规划的政策背景下,深圳的通车里程在2030年要翻一倍。在这个情况下,以公共交通为导向的住房开发(TOD模式)也会是住房土地供应一个很重要的渠道。”他说。

除了供地问题,如何让中低收入家庭真正享受到价格实惠的住房保障,也是难中之难。

中国房地产业协会数据显示,今年6月,深圳二手房均价突破7万大关,达到74929元/平方米,远超京沪,甚至是隔壁广州的2倍,相比去年底涨幅达14.4%。

从新加坡政府要求地方部门上缴土地出让金、统一调配收入的做法来看,这个政策设计彻底堵死了地方用土地财政刺激房价上涨的路线。但在中国,依靠卖地收入推动财政和经济增长,恰恰是地方政府长期以来的做法。

以深圳为例,2019年,以土地出让金为主的市本级政府性基金预算收入为979.8亿元,同期一般公共预算收入为2364亿元。卖地收入差不多相当于深圳市全年30%左右的财政收入。

华南城市研究会(智库)会长、暨南大学教授胡刚对界面新闻表示,自中国房地产市场发展以来,从土地出让到商品房预售制,再到公摊面积等,“香港模式”一直是内地学习的榜样。

“土地出让推动政府增收,政府再投入基建,这个模式初期确实让中国城市飞速发展、老百姓住房改善。”他说,但这个模式产生的副作用也很明显。长年累月地循环下去,房价越来越高,对城市继续发展形成了桎梏。

“学习新加坡模式意味着大幅剥离房地产的金融属性,难度可想而知。”胡刚说。

李宇嘉也表示,学习某些发达国家的经验和做法,本身无可厚非,但关键是,体制机制不同、政府目标取向不同(靠不靠地产稳经济)、配套政策不同(是不是真调控),有没有可比性,这才是大问题。

8月30日,高瓴资本产业和创新研究院院长梁红在中国金融四十人论坛举办的《径山报告》发布会上指出,我国保障性住房在过去十几年的实践中演化出了诸多形式,如经济适用房、回迁房、共有产权房等,但整体而言在供给效率、运管效果等方面存在很大问题,其根本原因在于制度模式。

她表示,目前我国保障房供应虽然满足了一部分前端购置需求,但在出售环节通常需要向政府补缴高昂的地价或税费以获得完整的产权,令这部分居民家庭可以享受到的资产增值较一般私人业主大打折扣,实质上将难以支持其进一步攀爬住房阶梯,完成真正意义上的社会进阶。简单说政策“瞻前”而未充分“顾后”。

梁红进一步指出,中国保障类住房退出机制的设计同香港的“居屋”最为类似,在制度设计上加强了退出制约,更深层次的原因可能是为了避免“居屋”冲击私人住宅市场的定价秩序,这背后还是土地财政诉求。

她建议加速构建“商品房+公共租赁住房”双轮驱动的住房供应体系,在政府主导公共租赁住房的基础上,搭配“按揭资产证券化+差异化的按揭支持政策”,使中低收入家庭合理选择租或购。

胡刚表示,虽然中国短期内不可能像新加坡那样建造大量的保障性住房,但是可以由易到难分步走。比如,先把商品房分为普通型和高端型,普通型住房由政府进行一定强度的价格调控,这样可保障城市中大部分中等收入人群的刚性需求。

对于地方财政来说,胡刚补充道:“中央明确了会逐步推出房产税,只是时间问题。在土地财政不可持续的情况下,对现有房产存量收税可以大量抵扣土地出让收入的减少,保证政府的资金平衡。”

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