文｜崔宇 界面新闻副总编辑、界面商学院院长；刘林 界面商学院高级研究员；毛盾 界面商学院研究员；蒋悦 界面商学院研究员

伴随经济增速下降、公共财政收入增速放缓，今年以来，地方政府对“土地财政”的依赖不降反增。前三季度，全国公共财政收入同比下降6.4%，而国有土地使用权出让收入同比增长10.3%；国有土地使用权出让收入在政府性基金收入中占比创下历史新高（89%）、与公共财政收入+政府性基金收入的比值也达到历史最高点（25%）。

界面商学院选取了50大中城市作为观察土地市场的窗口。我们发现，在经历疫情冲击后，50城土地市场改善明显，尽管三季度以来有所放缓，但50城供地动能仍然较强；土地成交增长势头弱于供给，但土地市场韧性犹在；城市间土地市场分化较为明显，各城市土地财政的短期前景不一。

我们对于50个城市的选取综合了行政级别、经济体量、受关注度和数据可得性等多个因素，包括四个直辖市、五个计划单列市、26个内地省会城市、GDP排名前30中前三类之外的八个城市以及其他七个受关注度较高的城市。

需要强调的是，本文针对的土地市场主要是住宅类用地的出让市场。虽然住宅用地在国有建设用地供应面积中的占比（14%）仍低于工矿仓储用地（20%），但是，在出让市场中，住宅类用地的占比持续上升，现已超过工业用地。更重要的是，工业用地价格在过去十余年间变化不大（每平米二三百元左右），住宅类用地成交总价在土地成交总价中的占比已经从2011年的65%升至目前的87%。住宅用地可以说是“土地财政”的主力军。

一、50城土地市场改善明显

1、三季度以来有所放缓，但土地供给动能仍然较强。受疫情影响，50城住宅用地供应面积在1-2月累计同比下降11.2%，但3月起便迅速恢复，一季度同比增长21.1%，上半年同比增速上升至23.1%。三季度以来有所放缓，前三季度同比增速降至16.4%，但仍比去年同期高5.8个百分点。

前三季度，50城中有32座城市住宅用地供应面积超过上年同期，其中，有9座城市的住宅用地面积同比增速在0-20%之间，有11座城市在20%-50%之间，有6座城市在50%-100%之间，有6座城市超过100%。与上半年相比，前三季度50城住宅用地供应面积累计增速超过100%的城市数量有所下降，分布在0-20%与20-50%的城市数量均有所增加。

2、成交增长势头弱于供给，但土地市场韧性犹在。50城住宅用地成交面积从一季度同比下降18.4%恢复至上半年同比增长17.4%，前三季度同比增速降至14.2%，与去年同期基本持平。土地溢价率【（成交价格/起始价-1）*100%】从一季度的13.4%上升至上半年的16.6%，前三季度微幅回落至16.4%，与上年同期基本持平。

前三季度，50城中有29座城市住宅用地成交面积超过上年同期，其中，有7座城市的住宅用地面积同比增速在0-20%之间，有10座城市在20%-50%之间，有6座城市在50%-100%之间，有6座城市超过100%。与上半年相比，前三季度50城住宅用地成交面积同比增速在50%-100%之间的城市数量有所下降，分布在0-20%与20-50%的城市数量均有所增加。

与上半年相比，前三季度住宅用地成交面积和溢价率均有所下降，且总体增长势头弱于土地供应，尽管如此，土地市场韧性犹在。一方面，三季度当季溢价率较上年同期高出5个百分点，另一方面，当季有相当数量的住宅用地是在临近季末发布出让公告，在数据截止日期仍处于竞价期，出现这种情况的地块数量远多于2019年同期。此外，前三季度流标的住宅用地数量较上年同期减少34%。

3、终端需求持续好转，44座城市房价出现上涨。从年初以来的新房价格涨幅来看，价格出现正增长的城市数量不断增加。在50个城市中，价格正增长的城市数量，从一季度的25座增加到上半年的38座，前三季度又增至 44座。其中，杭州、宁波、常州、西安和银川涨幅居前。

二、50城土地市场分化明显

从总体上看，50城土地市场供给动能较强、成交韧性不错、终端的住房销售也持续好转，但分城市来看，土地市场明显分化。

为了更加全面客观地评价50城土地市场的现状及趋势，我们主要选取了三个指标对50城进行分类观察，包括：反映政府供地意愿强弱的“土地供应面积同比增速”、反映土地市场需求强弱的“溢价率同比变化幅度”以及反映终端房地产市场强弱的“年初以来新房价格涨幅”。

考虑到年初至三季度末只有6个城市新房价格出现下降，我们将其单独归为一类，包括天津、北海、哈尔滨、佛山、福州和厦门等六个城市：

• 在这六个城市中，天津和北海综合表现最弱。其住宅用地供应面积同比大幅减少，溢价率同比出现下降且位于低位，再加上两城人口在过去三年几乎没有增长，土地市场前景并不乐观。
• 哈尔滨的情况也不乐观。其住宅用地供应面积大幅增加，同比增速达到123%，溢价率下降15.2个百分点至9.8%。哈尔滨前三季度GDP同比下降3.3%，财政减收压力较大，且债务负担率高达40.6%，对“土地财政”的依赖显著加大，但土地出让情况并不理想，如果想通过进一步增加土地供应的方式获取“土地财政”，很可能难以达到预期。
• 厦门、佛山和福州在六个城市中表现相对较好。其前三季度溢价率超过20%且同比有所上升，考虑到过去三年三城总人口均有明显增加，土地市场前景相对较为乐观。

其余的44个城市则可以分为六类。

第一类城市，住宅用地供应面积增速均处于50城均值30.9%以上，溢价率同比上升，土地市场热度最高。这一类城市有5个，按照新房价格上涨幅度从高到低的顺序依次为无锡、上海、徐州、长春和北京。

• 无锡、上海和徐州在土地市场供需两旺的同时，终端需求也较强，新房价格涨幅均在4%以上，且商品房的去化周期较短（5-8个月），土地市场前景较好。其中，上海较为特殊，37%的土地宗数用于动迁安置房、征收安置房和租赁住房等，这一政策性因素一定程度上抑制了总体溢价率，但前三个季度，溢价率依然上升11.7个百分点至12.2%。
• 长春住宅用地供应面积同比增长71.8%，较前两个季度有明显下降，目前溢价率虽较上年同期上升了27.9个百分点至35.1%，但已显著小于一季度（当季成交地块溢价率基本都在100%以上），颓势已较为明显，这种趋势预计还将延续。一方面，长春住宅用地供应已经连续三年高速增长，另一方面，商品住宅销售情况已在恶化，长春二手房价环比增速时隔42个月后在7月出现负增长，9月环比再次负增长。
• 北京住宅用地供应面积同比增长38.9%，溢价率较上年同期上升4.8个百分点至16.9%。这主要是因为北京减少了限价房、限竞房用地的供应，还推出了个别位置较好的地块。需要注意的是，北京商品住宅销售情况逐步改善，商品住宅成交面积一季度同比下降47%，上半年末同比下降33%，前三个季度降幅进一步收窄至8%，价格表现也随之改善，年初以来新房价格微幅增长0.3%。

第二类城市，虽然住宅用地供应面积同比增长，但低于50城均值30.9%，与此同时，溢价率也出现同比上升，土地市场热度较高。这一类城市有三个，按照住宅价格上涨幅度从高到低的顺序依次为扬州、太原和青岛。

• 在这三个城市中，扬州的土地市场前景最好。其住宅用地供应面积同比增长19.7%，溢价率上升至36.6%，住宅销售也持续改善，商品住宅成交面积从一季度同比下降28%到前三季度同比增长45.6%，新房价格也已经连续11个月环比正增长。
• 太原的土地市场面临较大的不确定性。其住宅用地供应面积同比增长20.2%，但成交面积同比下降7.1%；其流拍率比较高，14.3%的流拍率在50城中排第五位。

第三类城市，住宅用地供应面积同比增速均较高（超过40%），溢价率随着供给的增加而有所下降，土地市场整体相对偏热，但部分城市发展空间相对受限。这类城市共有11个，按新房价格涨幅由高到低依次为西安、东莞、武汉、广州、烟台、南通、泉州、兰州、南昌、乌鲁木齐和深圳。

• 乌鲁木齐和兰州的住宅用地供应面积增速分别高达406%和133%，溢价率则却落在末端，分别仅为0.6%和0.5%，意味着其很难从价格上获得土地财政增长空间。这也凸显出当地政府供给意愿与市场需求之间的反差，其中，乌鲁木齐面临的供求矛盾尤其严重。
• 武汉住宅用地供应面积同比增长75.6%，这可能与政府面临的财政压力有一定关系。前三季度，武汉GDP同比下降10.4%，地方财政收入同比下降18.4%，其2019年债务负担率也已超20%。目前来看，武汉市土地市场前景不太乐观，尽管新房价格自年初以来上涨了3.7%，但商品住宅成交面积同比仍然下降25%，去化周期在拉长。
• 备受关注的深圳住宅用地市场以234%的住宅用地供应增速和24.7%的溢价率在50城中表现突出。从具体地块来看，深圳各成交地块溢价率最高值仍控制在45%左右，与过去几年溢价率水平相近。虽然深圳在4月份拍出了其历史第二高的成交楼面价，但主要是因为该地块的位置优势（位于前湾片区）。
• 需要指出的是，前三季度，深圳新房住宅价格仅增长了0.1%，这主要是因为新房“限价”政策使得一二手房价格出现倒挂。此外，尽管深圳住宅用地供应面积增速较高，但就绝对量而言，仅是广东的16%、北京的22%、上海的9%，而深圳过去三年人口的增加量却是上海的18倍、广州的1.2倍，北京总人口则出现净减少。这可能也是过去两年深圳二手房价持续走高的主要原因。

第四类城市，住宅用地供应面积虽然实现正增长，但低于50城均值，溢价率也随着供给的增加而有所下降，土地市场热度整体弱于第三类。这类城市共有10个，按照新房价格涨幅从高到低依次为宁波、温州、南京、南宁、重庆、苏州、呼和浩特、合肥、贵阳、海口。

• 宁波终端需求较为旺盛，新房价格涨幅在50城中排在第二位，去化周期不足4个月，住宅用地供应面积同比增长22.6%，尽管溢价率比去年同期下降了3.3个百分点，但仍然超过25%。
• 需要指出的是，宁波自2017年以来供需矛盾就已凸显，人口流入规模加大、住宅去化周期降至低位、住宅价格大幅上涨，2018年这一矛盾进一步加剧。但是，这两年宁波住宅用地供应不增反减，直到2019年住宅用地供应才恢复正增长。
• 温州和南京前三季度表现相近，住房用地供应面积分别同比增长20.7%和21.4%，溢价率分别下降3个和9个百分点至16.9%和12.7%；新房价格涨幅较高，分别为4.6%和3%。

第五类城市，住宅用地供应面积同比负增长，相应溢价率较上年同期有所上升，土地市场整体相对偏冷，但部分城市仍有一定发展空间。这类城市共有10个，按住宅价格上涨幅度从高到低的顺序依次为杭州、常州、银川、成都、嘉兴、西宁、昆明、廊坊、长沙、珠海。

• 杭州住宅用地供应面积同比微幅下降1.6%，绝对数仍较为可观，在50城中排第七位，且溢价率也维持在20 %以上。值得注意的是，杭州的住房价格涨幅虽在50城中最高，但去化周期却达28个月。
• 嘉兴是这一梯队中表现相对较热的城市，其新房价格涨幅达到5%，溢价率也大幅上升15个百分点至37%。
• 银川尽管新房价格涨幅达到5.7%，溢价率大幅上升29个百分点至35%，但其成交表现弱于供给，住宅用地成交面积同比下降64.8%，较供应面积同比增速低35个百分点，此外，其流拍率高达22.2%，在50城中仅次于泉州的33.3%。

第六类城市，住宅用地供应面积同比负增长，而溢价率却出现下降，土地市场热度最弱。这类城市共有五个，按照新房价格涨幅依次为沈阳、石家庄、大连、郑州、济南。

• 济南土地市场表现最弱，住宅用地供应面积同比下降17%，溢价率则下降了6.5个百分点接近于零，前三季度新房价格涨幅也仅为0.5%。
• 沈阳在五个城市中较为特殊，其住宅用地供应面积同比增速和溢价率只是微幅下降，同时新房价格涨幅达到3.5%，溢价率也保持在20%左右。

三、50城土地财政短期前景不一

前三季度，50城包含住宅用地在内的各用途土地出让成交总价同比增长12.3%。其中，住宅用地成交总价2.4万亿元，占50城各用途出让地块成交总价的87.7%，比上年同期增加了3375亿元，同比增长16.1%，但比去年同期回落17.1个百分点。

在财政减收、经济下行背景下，地方政府可以通过增加土地供应特别是非政策性住房用地来增加“土地财政”收入，但是，不同城市因为多种原因获取“土地财政”能力存在较大差别，通过上述分类分析，可以大致总结出不同城市土地财政的短期前景：

1. 第一和第二类城市供需两旺，其中溢价率本身处于较高水平且住房价格涨幅较高的城市，未来通过继续增加土地供应获取更高土地出让收入的潜力更大，比如徐州和扬州等。
2. 第三类和第四类城市，住宅用地供应面积保持较高速度增长，但溢价率出现下降，特别是对于那些住房价格涨幅较低的城市来说，若继续增加土地供应可能会导致溢价率进一步下降，其土地财政前景存在不确定性。其中乌鲁木齐和兰州最值得关注，其溢价率已接近零，且新房价格涨幅相对较低，前三季度分别同比上涨0.7%和1.5%。此外，贵阳的土地财政前景也不乐观，其溢价率也已降至3.3%的低位。
3. 第五类城市，尽管住宅用地供应面积同比下降，但溢价率相应上升，未来溢价率和住房价格涨幅相对较高的城市，土地财政或有一定的增长空间，比如嘉兴、成都和常州等。
4. 第六类城市，住宅用地供应面积和溢价率同时下降，其中济南土地财政前景最为暗淡，其溢价率已接近零，前三季度住房价格涨幅也仅为0.5%。
5. 在前三季度住房价格出现下跌的城市中，哈尔滨、天津和北海的土地财政前景也较差。